引言

2022年1月14日，最高人民法院发布《关于充分发挥司法职能作用 助力中小微企业发展的指导意见》（简称“司法助力中小微企业发展20条”），旨在为中小微企业发展营造公平竞争、诚信经营的市场环境，解决中小微企业“急难愁盼”的突出问题。其中，第12条、13条、14条涉及对中小微企业建设工程领域工程款催收和房屋销售资金监管账户、农民工工资专用账户及保证金账户的使用问题。为此，汇业律师针对上述三条，就“司法助力中小微企业发展20条”覆盖的中小微企业范畴、中小微企业账款案件“绿色通道”、市场优势主体（国家机关、事业单位、大型企业）对中小微企业的损害行为、商品房销售资金监管账户、农民工工资专用账户及保证金账户使用等问题逐一进行解读。

解读一：哪些市场主体将享受“司法助力中小微企业发展20条”的政策红利

最高人民法院本次的指导意见，其主体范围界定为“中小微企业”，因此，要准确理解“司法助力中小微企业发展20条”，首先要明确适用上述20条的主体范围。

1. 关于中小微企业划分标准的现有规定

2011年6月，工业和信息化部、国家统计局、国家发展和改革委员会、财政部发布《中小企业划型标准规定》（工信部联企业〔2011〕300号），根据上述标准规定，建筑工程行业和房地产行业的划分指标为：

建筑业：营业收入80000万元以下或资产总额80000万元以下的为中小微型企业。其中，营业收入6000万元及以上，且资产总额5000万元及以上的为中型企业；营业收入300万元及以上，且资产总额300万元及以上的为小型企业；营业收入300万元以下或资产总额300万元以下的为微型企业。

房地产开发经营行业：营业收入200000万元以下或资产总额10000万元以下的为中小微型企业。其中，营业收入1000万元及以上，且资产总额5000万元及以上的为中型企业；营业收入100万元及以上，且资产总额2000万元及以上的为小型企业；营业收入100万元以下或资产总额2000万元以下的为微型企业。

2. 中小微企业划分标准的变化

2021年4月，工信部出台《中小企业划型标准规定（修订征求意见稿）》。根据该征求意见稿，建筑行业和房地产行业对于中小微企业营业收入和资产总额的指标相比2011年增加了数倍甚至十倍，根据原有标准认定为大、中型企业的部分主体纳入小微企业范围：

3. 对于大型企业下属子公司或控股公司主体认定标准

根据《中小企业划型标准规定（修订征求意见稿）》，为解决实践大型企业所属子公司因符合中小企业划型定量标准，挤占中小企业有限的政策资源或悬空大型企业法律责任义务问题，本次修订增加“定性”标准，即使“符合中小企业划型定量标准，但有下列情形之一的，视同大型企业”：

其一，单个大型企业或大型企业全资子公司直接控股超过50%的企业；

其二，两个以上大型企业或大型企业全资子公司直接控股超过50%的企业；

其三，与大型企业或大型企业全资子公司的法定代表人为同一人的企业。

解读二：开通中小微企业应收账款“绿色通道”

 “司法助力中小微企业发展20条”提出，将拖欠中小微企业账款案件纳入办理拖欠农民工工资案件的快立快审快执“绿色通道”，确保农民工就业比较集中的中小微企业及时回笼账款，及时发放农民工工资；开展拖欠中小微企业账款案件专项执行行动。

1. “绿色通道”的优势

自2004年以来，最高人民法院为解决农民工工资支付的诉讼问题，多次发文予以关注。2019年12月，最高人民法院再次下发《关于进一步加强拖欠农民工工资案件审判执行工作的通知》，要求各级法院对涉及农民工工资支付案件实行“快立、快调、快审、快执”的“四快”原则。为此，各地法院根据自身情况均开通了农民工工资案件的“绿色通道”。农民工“绿色通道”具有以下优势：

其一，实行一站式服务。农民工工资案件提供一站通办、一网通办、一号通办、一次通办的一站式诉讼服务。特别是在目前各家法院年底为完成结案率拒绝受理新案件的局面下，农民工工资案件要求有案必立，有诉必理，拒绝拖延立案。

其二，调解、审结快。部分法院要求从立案到审结30天内完成，甚至个别法庭能够实现7天结案。人民法院还可以运用先予执行程序、简易程序和小额速裁程序等，快立、快审，提高审判效率。

其三，办案力度大。针对群体性或涉案金额较大的案件，法院要挂牌督办。同时法院会发挥刑法打击拒不支付劳动报酬、拒不执行判决裁定等犯罪行为的威慑作用，对恶意欠薪构成犯罪的，坚决依法严厉惩处。

其四，优先执行，且执行措施多样化。对于农民工工资支付案件，各法院在每年年底都会组织开展专项集中执行活动，优先立案、优先执行、优先发放案款。同时，法院会加大失信惩戒、限制高消费、限制出境、罚款拘留等执行措施的适用力度；并快速实施冻结、扣押、查封、拍卖、变卖等强制措施。

一旦中小微企业账款案件适用“绿色通道”，将作为法院优先承办案件，快速处理，极大缓解实践中案件久拖不决、久执不决的局面。

2. 适用“绿色通道”的中小微企业账款案件范围

“司法助力中小微企业发展20条”只是提到了对于农民工就业集中，发放农民工工资的案件优先保障，但是对于中小微企业涉及的“账款案件”的范围并没有明确规定。因此，哪些案件可以认定为“账款案件”存在定义和范围不明的情况。

汇业律师认为，对于“账款案件”的定义可以参考2020年1月1日起施行的《应收账款质押登记办法》（中国人民银行令〔2019〕第4号）。该办法第二条规定“本办法所称应收账款是指权利人因提供一定的货物、服务或设施而获得的要求义务人付款的权利以及依法享有的其他付款请求权，包括现有的和未来的金钱债权，但不包括因票据或其他有价证券而产生的付款请求权，以及法律、行政法规禁止转让的付款请求权。

本办法所称的应收账款包括下列权利：

（一）销售、出租产生的债权，包括销售货物，供应水、电、气、暖，知识产权的许可使用，出租动产或不动产等；

（二）提供医疗、教育、旅游等服务或劳务产生的债权；

（三）能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业项目收益权；

（四）提供贷款或其他信用活动产生的债权；

（五）其他以合同为基础的具有金钱给付内容的债权。

汇业律师认为，“司法助力中小微企业发展20条”所指的“账款案件”至少应当具备以下条件：

其一，账款案件必须以给付金钱内容为前提。对于非给付金钱的其他义务，不属于账款案件，如其他履行行为、排除妨害、赔礼道歉等等。

其二，账款案件应当基于经营性活动产生，包括销售货物、提供劳务、租用设施等法律行为。非经营性活动产生的债权不属于账款案件。

其三，账款案件系基于合同行为产生的债权。这也排除了因无因管理、不当得利、侵权产生的债务类型。

解读三：严禁国家机关、事业单位和大型企业恶意拖欠中小微企业款项

鉴于市场活动过程中存在着，国家机关、事业单位及大型企业处于优势地位，滥用市场支配地位，以各种理由恶意拖延向中小微企业付款，甚至某些国家机关拒付款项达数年之久，迟迟不能解决的问题。为此，“司法助力中小微企业发展20条”第13条特别进行了规定：

1. 对于机关、事业单位和大型企业以明显不合理的理由拒绝或者延迟向中小微企业支付账款，人民法院应支持中小企业诉求。实践中，除了“司法助力中小微企业发展20条”提出的“以法定代表人或者主要负责人变更”、“履行内部付款流程”、“在合同未作约定的情况下以等待竣工验收批复、决算审计”等常规理由之外，国家机关和事业单位拖延付款的理由还包括：本年度财政预算不足、项目预拨款项被挪用、政府决策项目中途下马或削减了预算资金、竣工验收后需等待财政审计结果等等。上述五花八门的理由，给中小微企业的经营造成了极其严重的后果。

2. 对于机关、事业单位和大型企业以实现其变相拖延、减少支付应付账款而达成的协议或约定，人民法院应当依法撤销。

“司法助力中小微企业发展20条”还提出，对于机关、事业单位和大型企业就拖欠账款问题迫使中小微企业接受不平等条件，达成与市场价格明显背离的以物抵债协议或者约定明显不合理的支付期限、条件，中小微企业以显失公平为由请求撤销该协议或者约定的，人民法院应予支持。

上述问题在房地产领域尤其明显。大型地产开发商为了减少施工方或供应商的价款，采取的措施包括但不限于：以高于市场价格的方式“以房抵债”；或将流动性极差的商铺、车库、写字楼抵偿给施工单位或材料供应商；或强制要求施工单位接受其企业开具的商票，但是对于商票承兑期限内的利息损失或资金占用费不予承担，变相拖延付款时间并实际减少了应付款的金额，更有甚者，其商票到期根本无法承兑；部分开发商或总承包商在结算过程中强制性要求下浮点位结算，部分企业下浮点位超过6个点，个别企业甚至要求下浮15个点，逼迫中小微企业接受。

对于以上不合理、不公平的协议，中小微企业可以根据《民法典》第一百五十一条，第一百五十二条之规定要求人民法院依法予以撤销。中小微企业行使撤销权的，应当在知道或应当知道撤销事由发生后一年内行使。

解读四：依法维护购房者合法权益，商品房预售资金监管账户专款专用，不得扣划

长期以来，尽管法律和部委规章均要求对商品房预售资金监管账户专款专用，但是实践过程中，挪用专用资金、通过虚假合同套取专用资金、违法扣划专用资金的情形屡屡发生，导致施工企业不能按时获得工程款，烂尾工程时常发生。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第（四）项条规定“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设”。住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》（建房[2010]53号）第二条第（九）项规定“完善预售资金监管机制规定。商品住房预售资金要全部纳入监管账户，由监管机构负责监管，确保预售资金用于商品住房项目工程建设；预售资金可按建设进度进行核拨，但必须留有足够的资金保证建设工程竣工交付”。《城市商品房预售管理办法》（建设部令第131号）第十一条规定“开发企业预售商品房所得款项应当用于有关的工程建设”。但是，上述规定仍然无法阻止销售专项资金另做他用的情形，造成地产企业不能按期交房甚至长达十年不能交付的后果，引起了严重的社会问题。

为此，最高人民法院在“司法助力中小微企业发展20条”中再一次重申对于房地产销售监管账户资金的使用原则。根据“司法助力中小微企业发展20条”的规定：

1. 人民法院冻结商品房预售资金监管账户的，应当及时通知当地住房和城乡建设主管部门。

2. 除当事人申请执行因建设该商品房项目而产生的工程建设进度款、材料款、设备款等债权案件外，在商品房项目完成房屋所有权首次登记前，对于监管账户中监管额度内的款项，不得采取扣划措施。

3. 人民法院采取冻结措施的，不得影响账户内资金依法依规使用。此处的资金使用，指的是开发商利用专有账户资金向施工企业或供应商支付工程款、材料款、设备款等因施工行为产生的款项。不在此款项范围内的不能支付。

汇业律师认为，对于实践中时常发生的各开户行违反资金监管协议和当地商品房预售资金监管账户使用办法，审查不严或没有审查，导致专项账户资金被套取、挪用的行为，应当及时反映并由当地主管部门予以处罚。施工企业对于各开户行违反监管规定导致专用资金被挪用以致无法支付工程款的行为，可以提起侵权之诉，要求其进行赔偿。

解读五：依法保护农民工合法权益，农民工工资专用账户和工资保证金账户内资金专款专用

2020年5月1日开始实施的《保障农民工工资支付条例》第二十六条规定“施工总承包单位应当按照有关规定开设农民工工资专用账户，专项用于支付该工程建设项目农民工工资”。第三十二条规定“施工总承包单位应当按照有关规定存储工资保证金，专项用于支付为所承包工程提供劳动的农民工被拖欠的工资”。第三十三条规定“除法律另有规定外，农民工工资专用账户资金和工资保证金不得因支付为本项目提供劳动的农民工工资之外的原因被查封、冻结或者划拨”。

事实上，从《保障农民工工资支付条例》实施之后，拖欠农民工工资问题已经得到极大的改善，各地拖欠事件逐步减少。由于农民工工资问题涉及民生和社会稳定问题，最高人民法院在“司法助力中小微企业发展20条”的第14条仍然专门强调了对农民工工资账户和保证金账户的使用问题。

1. 人民法院可以对农民工工资账户和保证金账户采取预冻结措施，但是不得采取扣划措施。这也就意味着，在农民工工资全部清偿完毕之前，其他债权人不得执行该账户内的资金。农民工工资对该账户内的资金享有法定的优先权。

2. 农民工工资账户和保证金账户应当专款专用，除发放本项目农民工工资外，其他项目均不可使用该账户内资金。

此外，为了防止施工方或分包商套取农民工工资专用账户内的资金，各方均有义务对账户的使用进行监管，加强对现场劳务人员的实名制登记和打卡管理，通过日常统计和考勤，特别是人脸电子识别系统等技术手段实现现场劳务人员的甄别，以避免部分施工单位通过虚构现场人数、提供虚假姓名和信息、虚高工资数额等方式套取专用账户内的资金。

通过以上解读，汇业律师认为，“司法助力中小微企业发展20条”的规定并没有脱离法律法规的规定，属于对法律法规具体适用的指导性意见。结合当下疫情肆虐，企业尤其是中小微企业举步维艰的背景，“司法助力中小微企业发展20条”属于司法机关提出的针对性解决中小微企业经营困难的具体举措。