我国道地药材地理标志保护现状与对策

道地药材是我国传统优质药材的代表，具备“品牌”的基本条件[1]。地理标志是知识产权保护的重要客体，实践中我国道地药材主产区也主要通过地理标志制度来实现其保护需求。但是，在肯定地理标志制度对道地药材产业所起的促进作用的同时，也不应忽视运用中的现实问题。

1 道地药材与地理标志

1.1 相关概念

《中华人民共和国中医药法》(以下简称《中医药法》)首次提出道地药材的法律内涵，是“经过中医临床长期应用优选出来的，产在特定地域，与其他地区所产同种中药材相比，品质和疗效更好，且质量稳定，具有较高知名度的中药材。”

WTO《与贸易有关的知识产权协议》(以下简称“TRIPs协定”)将地理标志定义为：“其标志出某商品来源于某成员地域内，或来源于该地域中的地区或某地方，该商品的特定质量、信誉或其他特征主要与该地理来源有关”。《中华人民共和国商标法》(以下简称《商标法》)规定，“地理标志，是指标示某商品来源于某地区，该商品的特定质量、信誉或者其他特征，主要由该地区的自然因素或者人文因素所决定的标志。”

1.2 道地药材与地理标志的内在契合性

《中医药法》鼓励采取地理标志产品保护等措施保护道地药材。首先，从道地药材的历史沿革、再到生产加工，甚至是命名方式，无不与地理标志内涵相对应，两者在自然因素和人文因素上非常契合。其次，地理标志具有集体性和共有性。道地药材知识是群体智慧的结晶，具有鲜明的集体性特点，在其传承过程中又不断创新，凝聚了无数临床经验的总结，是集体性的共有权利，应属道地药材生产者和经营者集体共有，故道地药材与地理标志在主体上具有相似性。最后，地理标志在传承历史文化方面有特殊作用；道地药材是传统中医药理论的重要成分，包含中医对宇宙、人与自然的认识与思考，具有独特深厚的文化内涵。所以，道地药材与地理标志对于文化的传承相得益彰。

2 我国道地药材地理标志保护现状及存在问题

2.1 我国道地药材地理标志保护现状

国务院机构改革之前，我国有三个行政管理系统涉及地理标志保护。分别是国家工商总局的地理标志证明商标或集体商标、原国家质检总局的地理标志产品、原国家农业部的农产品地理标志。经检索原国家质检总局、国家工商行政总局和原国家农业部公告，得到截止2017年12月31日我国道地药材运用地理标志制度保护基本数据，见表1。

2.2 我国道地药材地理标志保护存在的问题

2.2.1 地理标志法律体系不健全。2018年国家机构改革之前，我国地理标志保护涉及多项法律法规和部门规章，其中《商标法》是法律，《地理标志产品保护规定》和《农产品地理标志管理办法》都是部门规章。由于总体顶层设计缺乏以及各制度间统筹协调不够，整合缺乏有效性，导致综合优势并不明显。台湾学者曾指出中国内地在地理标志保护相关法令与制度设计上若缺乏全盘考虑与整合则易出现问题[2]。一是易导致权利冲突，加重权利人负担。多头管理模式下，申请人无所适从，

表1 我国道地药材地理标志保护情况

难以抉择。如要三者兼顾或者兼顾其中两者，不仅会造成法律资源和行政资源极大浪费，加重企业和行业协会负担，也易导致行政权的滥用。如湖北的板桥党参，安徽的霍山石斛分别获得地理标志商标保护和地理标志产品保护；安徽省九华黄精、甘肃省陇西白条党参和陇西黄芪等均获得了三重保护。多重保护导致同一地理标志上出现多个权利的竞合，如若多个权利分别归属于不同的权利人，不仅会引发权属纠纷，同时也给行政主管部门带来执法、监管上的难题。如典型案例“温县铁棍山药专业合作社诉贾某某侵犯商标权案”。二是保护标识过多，淡化地理标志显著性。商业性标记的主要功能在于区分与识别商品或服务。若申请了多重保护，则其衍生产品包装上出现的多种标识可能削弱每一种制度的作用，淡化显著性，混乱消费者认知。

2.2.2 管理机构设置分散。“三轨并行”模式下，各部门职责分散，缺少协调机制，管理权限上存在重叠和诸多漏洞，导致道地药材地理标志管理政出多门，效率低下[3]，保护成本增加，难度增大。行政审批机关多为被动地审核保护对象的合法性，对权利主体的资格却没有任何认定程序或限制性规定，任何人都有可能自由、免费地获取道地药材遗传资源。且行政审批机关在具体的审批过程中受专业背景所限难以把握道地药材的实质性内涵，授权条件尺度不一，不当授予的情形时有发生[3]，导致道地药材市场秩序混乱，产区、药农的利益无法得到保障。

2.2.3 地区发展不均衡。相比知名商标，地理标志的社会认知程度依然较低，仍有地区还未认识到道地药材运用地理标志制度保护的核心价值。主要原因是品牌资源挖掘不充分、经济保障不到位以及保护意识的缺乏[4]。我国存在地区分布明显不平衡现象。道地药材资源丰富的四川、甘肃、贵州和湖北在运用地理标志制度方面意识较强，成效明显，但广西、青海、宁夏和西藏等省(自治区)与当地道地药材资源相比，所占比例明显偏低。部分道地药材传统产区对于运用地理标志制度保护道地药材资源的意识亟待加强。

2.2.4 重注册(申请)轻使用。地理标志制度在带动区域经济跨越式发展、助力精准扶贫、推动供给侧结构性改革等方面发挥了重要作用，但仍存在申请热、使用冷的问题。原因可能在于，一是注册人(申请人)对地理标志的使用方法、承担责任和相应义务缺乏了解，使用积极性不高；二是部分地区一味追求地理标志数量的增长，对有效管理和发展工作探索不足，加上地方政府缺乏有力引导，忽视了品牌打造和培育；三是一些道地药材加工企业少，规模小，缺乏龙头企业带动，实质性的经济效益不明显；四是一些中药材协会只热衷于证明商标许可，收取使用费，忽视对使用主体的指导，技术服务、管理水平较低。

地理标志的生命在于使用。国家知识产权局官网数据显示，截至2018年6月底，国家地理标志产品有2359个，核准专用标志使用企业8091家。但医药企业、种植协会、合作社等申请使用地理标志产品专用标志的很少，依旧沿用已有的自家标识或不做任何标识处理的方式，销售给中间商或消费者。四川省和湖北省分列道地药材地理标志总数全国前2位，但四川省核准使用地理标志产品专用标志的企业只有10家，涉及10种道地药材；湖北省有51家企业核准使用地理标志产品专用标志，涉及的道地药材只有4种[5]。两个道地药材资源丰富的省份均存在专用标志使用率偏低的问题，质量和品牌效应未能充分发挥。

2.2.5 重产量轻质量。地理标志制度最重要的功能是对保护对象的质量进行控制。我国道地药材种植一直以散户种植为主，近些年亦大力推进中药材扶贫，虽推动了扶贫工作，但也影响道地药材规范化生产水平。由于管理不到位，部分道地药材产区重产量轻质量，为提升经济利益盲目扩大种植面积，为节省人力和物力，没有坚持传统生产加工技术，忽视了道地药材综合质量特征。单纯追求指标性成分含量达标，生产中存在滥用化肥、农药、生长调节剂，随意缩短栽培年限的现象，无法保证药材质量和临床疗效[6]。道地药材的“道地性”正逐渐丧失。《2018年药品质量不合格数据年度报告》显示，不合格药品中中药材(药材及其饮片)占比达72.98%，几乎遍布全国各个省份，湖北、江西、山东、甘肃、广东五个省数量较多，新上榜的不合格药材中不乏道地药材。

3 对策

3.1 重构我国地理标志法律体系

我国地理标志保护制度已经无法满足中医药事业发展的法治需要。2018年3月，国务院机构改革方案明确重新组建国家知识产权局，集专利、商标、地理标志于一体，并由国家市场监督管理总局管理。这是建立统一地理标志保护制度、优化地理标志顶层设计的根本保障，能够有效免避因制度冲突而造成的内耗。

3.1.1 确定我国地理标志法律保护新模式。国际上，地理标志保护存在专门法保护(主要是欧洲大陆国家)和商标法保护(主要是美国等新移民国家)两种模式。近年来已出现两大模式相互借鉴、交融的发展趋势，2015年世界知识产权组织通过的《里斯本协定日内瓦文本》也体现了这一发展趋势。

我国选择了兼采“商标法+专门法”的双轨制保护模式。首先，《商标法》规定“县级以上行政区划的地名”不得作为商标使用，能够很好地保障地理标志地区内相关生产者利益。同时，集体商标和证明商标在证明商标使用者的身份及商品的产地方面具有一定作用，为地理标志的相关“利益方”提供了多样化的选择，最大限度保护地理标志。其次，应选取有相当商业价值的部分先行予以立法保护，专门法保护地理标志既是国情需要，也是现实需要。《中华人民共和国民法总则》(以下简称《民法总则》)第一百二十三条规定地理标志是知识产权客体之一，为全面加强地理标志保护奠定了良好的法律基础。目前涉及作品、专利、商标、植物新品种等保护的单行法及配套法规均已施行，所以地理标志专门保护立法有据。应借鉴国外经验并根据TRIPs协定的有关规定制定《地理标志保护法》[7]，与《商标法》位于同一法律阶位。该专门法包括总则性规定(立法宗旨、定义、管理机构等)、地理标志权主体及内容、地理标志权的取得(注册(登记) 的申请、受理、审核、批准、撤销等)、地理标志使用的管理(注册人的管理和主管部门的监管等)以及地理标志的保护(侵权行为的认定、权利限制、侵权纠纷的解决程序及救济措施等)[8]。专门法中还应包括外国地理标志在我国的注册与保护，酒类及中药材地理标志的特别保护。

双轨制模式下需解决同一地理标志上地理标志权与商标权并存问题，可借鉴德国模式，赋予地理标志权以相对于商标权的优先性。若地理标志权取得在先，可排除商标注册；如商标权取得在先，则不得排除他人地理标志意义上使用该标识[9]。

3.1.2 推进中医药地方性法规制修订工作。“一个现代国家的法治建设，在某种意义上都是一般性、宏观性的国家法治与具体性、微观性的地方法治相结合的产物。而法治的具体性、微观性主要是由法治的地方性来体现[10]”。 推进地方法性规制修订工作，有利于及时应对和处理地方中医药事业发展中的地域性、个别性问题。目前全国31个省(自治区、直辖市)中有26个已制定了地方性中医(药)条例，占比83.9%。由于对中医药事业定位和作用认识不足，部分省(自治区、直辖市)名称表述以“发展中医条例”居多，缺少对中药材资源的重视与保护。《中医药法》于2017年7月1 日起施行，但各地中医药条例修订并不及时，难以回应中医药事业发展的法治需求。让《中医药法》扎实落地，突出地方特色，使中药材资源法律保障制度更具操作性和适应性是当务之急，各省(自治区、直辖市)应积极推动中医药相关地方性法规制度的立、改、废、释工作，确保《中医药法》的统一性和权威性。

3.2 重视道地药材品牌创建

3.2.1 积极培育道地药材品牌。获得国家地理标志认证的产品具有建立优质品牌的自然基础，培育道地药材品牌，一是要加强政府主导、部门引导，引导道地药材证明商标(集体商标)注册人规范许可行为，帮助其完善地理标志商标产品的质量、价格等各方面管理制度[11]；鼓励道地药材产区的企业积极申请使用地理标志产品专用标志，双管齐下提升地理标志产品的形象和美誉度，增强市场竞争力。二是要加大宣传力度，组织召开涉农企业、行业协会、种植农户的培育会，创新形式宣传地理标志有关知识和重大意义，提高申请积极性。三是积极开展专项保护行动，加大市场监管力度，严肃查处制售假冒伪劣等违法行为，切实保障地理标志权利人合法权益，促进道地药材产业有序、长远发展。

3.2.2 推进“道地药材，世界共享”战略。地理标志对地区特征与形象有积极影响，推广和保护地理标志应具备国际眼光。原生态、高品质的道地药材是我国原创优势资源，应充分发挥优势“走出去”，推进“道地药材，世界共享”战略，切实推动构建人类命运共同体进程，寻求人类共同利益和共同价值。《中医药发展战略规划纲要 2016-2030年》指出，“一带一路”建设中要积极推动中医药产业海外发展，将中医药国际贸易纳入国家对外贸易发展总体战略。道地药材地理标志国际化工作要注意积极在马德里体系下提出注册申请，在缔约国自动获得保护；实现全链条监管(标准体系、检验检测体系、产品质量监管和行政执法)，全力打造道地药材“金字招牌”；积极运用我国签订的地理标志产品双边协议，扩大中医药在国际上的影响力。

3.3 切实保障道地药材质量

地理标志制度中的产品质量控制和保障机制可以保证道地药材质量和特色。《中医药法》提出“国家建立道地中药材评价体系，支持道地中药材品种选育，扶持道地中药材生产基地建设，加强道地中药材生产基地生态环境保护，鼓励采取地理标志产品保护等措施保护道地中药材。”

道地药材在种植、采摘、炮制、加工等程序中需要适用严格统一的质量标准和监督体系，以保证用药安全[12]。各地在积极建设道地药材标准化生产基地的同时，发展方向应由重规模求数量转变为重质量求效益，将单纯产品质量竞争升级到全产业链质量管控的竞争。应强化绿色安全生产，制定并完善道地药材生产、加工、质量安全等标准体系，推进按标生产，切实保障药材质量。

4 结论

习近平同志在党的十九大报告中提出“实施健康中国战略”，指出坚持中西医并重，传承发展中医药事业，对中医药发展明确了新定位、新要求和新任务。道地药材作为经过长期临床实践总结的传统知识，加强其知识产权保护具有正当性。地理标志制度是道地药材知识产权保护中的重要路径，应加快构建我国地理标志法律体系，着力提高道地药材产区对地理标志制度的认知度和品牌培育意识，推动我国道地药材产业的可持续发展。