近年来，以农业农村资源为依托的新业态大量涌现，产业融合日益加深。“农村土地能不能用，怎么用”等问题亟待回答。自2021年1月28日，自然资源部、国家发展改革委、农业农村部联合印发《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，提出要通过明确农村一二三产业融合发展用地范围、引导农村产业在县域范围内统筹布局、拓展集体建设用地使用途径、大力盘活农村存量建设用地、保障设施农业发展用地、优化用地审批和规划许可流程、强化用地监管等举措，保障农业农村发展用地。

截至2022年1月26日，天津、河北、山西、山东、江苏、安徽、广西、江西、云南、新疆、湖南、海南、湖北、陕西、宁夏、贵州16个省份和新疆生产建设兵团结合已实际发布相关政策，为农村产业发展壮大留出用地空间。

1 天津市

根据《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》要求，2021年11月23日，天津市规划和自然资源局、天津市发展和改革委员会、天津市农业农村委员会结合天津实际，印发《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地工作的通知》，优先发展农业农村，保障和规范农村一二三产业融合发展用地，全面推进乡村振兴。

通知明确农村一二三产业融合发展用地应严守生态安全和粮食安全的底线红线，确保“菜篮子”产品稳定供给，提高农业综合生产能力；坚持市场需求导向，激发产业深度融合发展；有效保障农村一二三产业融合发展新业态用地需求，促进产业融合项目多维度发展；提高土地集约利用水平，促进农村产业高质量发展。

2河北省

为贯彻落实党中央、国务院优先发展农业农村、全面推进乡村振兴的决策部署和省委、省政府工作要求，发展县域经济，保障和规范全省农村一二三产业融合发展合理用地需求，根据《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》精神，结合河北省实际，2021年12月21日，河北省自然资源厅、河北省发展和改革委员会和河北省农业农村厅制定《保障和规范农村一二三产业融合发展用地实施细则》。

实施细则明确农村一二三产业融合发展用地范围，准确界定用地范围、建立重点项目库；优化县域农村一二三产业融合发展用地布局，科学编制县乡国土空间总体规划和村庄规划、优化农村产业用地布局、探索规划“留白”机制；保障农村一二三产业融合发展项目用地需求，加强土地要素保障、拓展集体建设用地使用途径、鼓励农村建设用地复合利用、推进农村建设用地腾退利用；优化农村一二三产业融合发展用地审批，规范用地审批规划许可、实行农村观光旅游项目用地分类管理、推进农村历史遗留建设用地确权；加强农村一二三产业融合用地监管，建立退出机制、强化用地监管、落实监管责任。

▲中国南和设施农业产业集群

3 山西省

2021年10月9日，山西省自然资源厅联合省发展改革委、农业农村厅研究制定《山西省保障和规范农村一二三产业融合发展用地实施细则》，从规划引领管控、实施土地综合整治、盘活存量建设用地、有序保障增量用地、规范设施农业用地等方面，制定了全省支持农村一二三产业融合发展的用地政策措施。

该《实施细则》共8章37条，主要内容可概括为“七个明确”：明确分级分类做好农村一二三产业发展的用地布局要求，在村庄建设边界外可安排不超过乡镇级国土空间规划新增建设用地规模20%的土地作为支持政策；明确以村庄、乡镇、县（市、区）为单位实施农村土地综合整治的审批的权限及要求；明确农村宅基地、公益设施等存量集体建设用地，按照集体经营性建设用地入市及复合利用的要求；明确县、乡镇级国土空间规划安排不少于10%的新增建设用地指标，各市每年应安排不少于5%的新增建设用地计划指标，重点保障乡村产业发展及配套公共服务设施、基础设施等项目用地；明确农村产业融合发展项目用地简化审批的流程和要求；明确规范使用农业设施用地并加强管理的要求；明确落实农村一二三产业融合发展用地政策的奖惩措施等。

▲大同农业嘉年华场馆

4 山东省

2021年5月25日，山东省自然资源厅、山东省发展和改革委员会、山东省农业农村厅印发《保障和规范农村一二三产业融合发展用地实施细则》，进一步明确农村一二三产业融合发展用地保障范围、保障措施和监管要求。

一是实行负面清单管理，明确农村一二三产业融合发展用地范围。

二是统筹保障农村产业用地。一方面是规划先行，在县、乡镇级国土空间规划安排不少于10%的建设用地规模，保障布局农村一二三产业融合项目用地空间。允许在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标，保障有“点状供地”需求的农村一二三产业融合发展用地空间。另一方面是统筹存量增量指标，保障产业用地需求。将每年不少于盘活乡村建设用地形成存量指标的10%，以及处置相应批而未供和闲置土地形成的“增存挂钩”新增指标的5%，优先保障农村产业用地。

三是建立农村一二三产业融合发展产业项目库，按照“土地要素是跟着项目走”的要求，统筹新增和存量建设用地指标予以保障。

四是有序开展农村建设用地腾退利用，在镇域内有偿调剂归并集中利用建设用地空间，乡镇产业园使用存量盘活挖潜用地以及建设用地复垦腾挪指标的，可按一定比例配置新增用地指标。

五是鼓励使用集体建设用地，完善集体经营性建设用地出让供地模式，鼓励宅基地复合利用。

六是优化用地审批。规范用地审批优化规划许可。农村产业融合项目通过出让方式取得集体建设用地使用权的，可参照“多规合一、多证合一”的有关规定，将建设用地批准和规划许可手续合并办理，核发规划许可证书，并申请办理不动产登记。

七是加强用地监管。落实最严格的耕地保护制度，建立项目用地退出机制，市县自然资源、发展改革、农业农村主管部门建立农村一二三产业融合发展用地监管协调机制，加强沟通协调、形成监管合力、落实监管责任。

▲山东莘县农业嘉年华场馆

5 江苏省

根据《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》要求，2021年12月15日，江苏省自然资源厅、江苏省发展和改革委员会和江苏省农业农村厅结合江苏实际，制定并印发《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的工作细则》，优先发展农业农村，保障和规范农村一二三产业融合发展用地，全面推进乡村振兴。

《工作细则》明确农村一二三产业融合发展用地范围，统筹布局县域范围内农村一二三产业融合发展用地，拓展农村产业融合发展建设用地使用方式；充分利用农村存量，保障设施农业发展用地，加强用地要素保障；优化用地审批流程，强化动态监管。

▲江苏金湖水漾年华

▲江苏神农时代文化旅游区农业研学

6 安徽省

2022年1月26日，安徽省自然资源厅、安徽省发展和改革委员会、安徽省农业农村厅发布《关于做好保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，保障和规范我省农村一二三产业融合发展合理用地需求，推动乡村产业发展壮大，促进乡村振兴。

通知明确农村一二三产融合发展的用地范围，强调发挥规划引领作用，保障项目用地需求，优化用地审批和登记制度，强化用地监督管理，同时对农村一二三产业融合发展项目用地实行负面清单管理，有列出的9种情况之一，不得办理相关手续。

7 广西壮族自治区

2021年8月16日，广西壮族自治区自然资源厅、广西壮族自治区发展和改革委员会、广西壮族自治区农业农村厅结合广西壮族自治区实际，联合发布关于进一步支持农村一二三产业融合发展用地有关事项的通知。

通知明确项目规范用地；强化用地规范保障，在县、乡镇级国土空间规划中安排不少于10%的建设用地指标，在规划层面保障农村产业融合发展用地；引导项目集聚布局，农村产业融合发展项目应向城镇开发边界内集中布局；优先配置计划指标，市级自然资源主管部门应会同发展改革、农业农村等部门建立农村产业融合发展项目库，落实计划指标跟着项目走的要求，按照节约集约用地的原则，每年单列不低于5%的新增建设用地计划，优先保障符合条件的农村产业融合发展项目用地；优化用地审批手续；分类办理规划许可，除依法应当以招拍挂等方式公开出让的土地外，可将集体建设用地批准和规划许可手续合并办理；强化用地动态监管；做好政策实施衔接。

▲广西玉林“五彩田园”

8 江西省

为解决农业农村发展“用地难”问题，促进农村土地节约集约利用，优先保障农业农村产业发展用地，以更大力度推动乡村全面振兴，2021年5月26日，江西省出台《优先保障农业农村产业发展用地的若干措施》（简称《若干措施》)。

《若干措施》提出，要加强农业农村建设用地统筹规划。规模较大、工业化程度高、分散布局配套设施成本高的产业项目要进产业园区；具有一定规模的农产品加工项目要向县城或有条件的乡镇城镇开发边界内集聚；直接服务种植养殖业的农产品加工、电子商务、仓储保鲜冷链、产地低温直销配送等项目，原则上应集中在行政村村庄建设边界内；利用农村本地资源开展农产品初加工、发展休闲观光旅游而必需的配套设施，可在不占用永久基本农田和生态保护红线、不突破国土空间规划建设用地指标等约束条件、不破坏生态环境和乡村风貌的前提下，在村庄建设边界外安排少量建设用地。

新编县、乡级国土空间规划确保安排不低于10％的新增建设用地规模，重点保障乡村产业发展用地。各地要按照农业产业点状分布的特点，在县、乡级国土空间总体规划中预留不低于5%建设用地规划指标，重点保障乡村产业建设用地。

《若干措施》还提出，要构建农业农村重大项目用地机制。对农业农村重大项目用地涉及农用地和未利用转用或土地征收的，开通用地审批“绿色通道”，实行网上申报、限时审批，切实提高农业农村重大项目用地的审批效率。要严格规范设施农业用地使用和管理，设施农业用地对耕地耕作层造成破坏、并由于位置关系确实难以避让永久基本农田的，允许使用永久基本农田，但必须补划。

9 云南省

2021年7月6日，云南省自然资源厅、云南省发展和改革委员会和云南省农业农村厅结合云南实际，制定并印发《云南省自然资源厅 云南省发展和改革委员会 云南省农业农村厅关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的实施意见》，优先发展农业农村，保障和规范农村一二三产业融合发展用地，全面推进乡村振兴。

实施意见确定节约集约、因地制宜、维护利益的原则，合理界定用地范围，列清准入清单、负面清单；坚持规划引领、合理统筹布局，实行项目用地退出机制，大力盘活农村存量建设用地，拓展使用集体建设用地，保障设施农业发展用地；优先保障用地计划，依法办理用地审批，积极探索供地新方式。

新编县、乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标，重点保障农村产业融合发展用地。乡级国土空间规划和村庄 规划预留不超过5%的建设用地机动指标,积极支持农村产业融合 发展用地，实行新增建设用地规模台账管理，在用地批准后更新国土空间规划数据库。在国土空间规划实施前，按照《云南省自 然资源厅关于做好过渡期国土空间规划管理工作的通知》(云自 然资[2021]44号)支持农村产业融合发展用地需求。

10 新疆维吾尔自治区

为贯彻落实《自然资源部 国家发展改革委农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，加快推进乡村振兴战略，强化自然资源要素保障，2021年8月18日，自治区自然资源厅、发展改革委、农业农村厅联合制定《自治区关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地二十条措施》。明确激励和约束举措：

一是适用范围，明确用于农产品加工流通、农村休闲观光旅游等混合融合产业用地，土地用途可确定为工业用地、商业用地等。

二是规划上预留指标，各地新编县（市）、乡（镇）国土空间规划中应安排不少于10%建设用地指标，保障重点农村产业融合用地，预留不超过5%的建设用地指标保障零星分散的农村产业融合用地。

三是突出新疆特色，对不影响农业种植等六种情形的乡村旅游用地可“不征不转”。

四是简化程序审批，在农网改造、煤改电等重点领域，适度简化项目用地预审与规划选址程序。

五是建立农村产业融合项目用地负面清单，坚持在国土空间开发保护整体格局中看农村，明确五类不得建设农村产业融合项目的区域、十类不得纳入建设范围的项目。

11 湖南省

2021年9月30日，湖南省自然资源厅联合省发展改革委、农业农村部门制定《农村一二三产业融合发展用地保障实施细则》（简称《实施细则》)，明确充分发挥国土空间规划统筹引领作用，建立规划“留白”机制，对农村存量集体建设用地实行负面清单管理，以巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，保障农村一二三产业融合发展合理用地需求。

《实施细则》提出，充分发挥国土空间规划统筹引领作用。各地要结合乡村振兴战略规划，加快组织编制国土空间规划，统筹县域村庄分类和布局、乡村产业、基础设施、公共服务、永久基本农田、历史文化传承保护、生态保护和修复，提高土地节约集约利用水平，保障土地的可持续利用。在组织编制和实施国土空间规划时，要以县域为单元，结合现代农业产业园、农产品加工产业园和特色产业小镇等发展需求，合理布局农村一二三产业融合发展项目用地和配套基础设施、公共服务设施。建立规划“留白”机制，乡级国土空间规划和村庄规划可预留不超过5%的建设用地机动规模指标，暂不明确规划用地性质和具体用地范围；对一时难以明确具体用途的建设用地，可暂不明确规划用地性质，机动用于农村一二三产业融合发展等项目。

《实施细则》明确，对农村存量集体建设用地实行负面清单管理。鼓励在符合集体建设用地负面清单管控要求的前提下，盘活存量集体建设用地。同时优化用地审批和规划许可流程，探索实施“约束指标+分区准入”的管制方式，建立项目用地退出机制。各地自然资源主管部门通过湖南省市县用地批准备案系统，及时报送农村产业融合发展用地批准情况，将农村产业融合发展用地纳入国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”进行动态监管，并结合国土变更调查进行年度评估，对违法用地、违法批地、耕地“非农化”、耕地“非粮化”等行为，依照土地管理相关法律法规进行查处。

《实施细则》要求，做好过渡期规划保障的同时，切实保障农村一二三产业融合发展项目用地需求。一是切实保障用地计划指标。二是盘活存量集体建设用地。三是鼓励多种方式灵活供地。四是保障设施农业发展用地。

▲湖南益阳农业嘉年华研学

12 海南省

2021年9月30日，海南省自然资源和规划厅、海南省发展和改革委员会、海南省农业农村厅、海南省林业局根据《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》规定，结合海南省实际，经省政府同意，提出《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的实施意见》。

《实施意见》进一步明确农村一二三产业融合发展用地范围；以国土空间规划引领农村产业布局，加快推进国土空间规划和实用性村庄规划编制，优化农村产业功能布局，探索规划“留白”机制；统筹保障农村产业用地需求，保障农村产业用地计划指标，大力盘活农村存量建设用地，拓展集体建设用地使用途径，规范设施农业用地使用；优化用地审批和规划许可流程，优化农用地转用审批流程，优化建设用地供应审批；强化用地监管，加强组织领导，落实部门责任，加强用地监管。

《实施意见》现已施行。市县政府认定不属于本意见规定实施范围的其他农村产业项目需要使用土地的，按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规关于农村集体经营性建设用地入市的规定执行，不享受农村一二三产业融合发展用地支持政策。执行中的具体问题由省自然资源和规划主管部门负责解释。

13 湖北省

为贯彻落实《自然资源部、国家发展改革委、农业农村部 关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》要求，积极服务全省乡村振兴战略大局，有效保障和依法满足农村一二三产业融合发展用地需求，2021年10月8日，湖北省自然资源厅会同湖北省发展和改革委员会和湖北省农业农村厅研究制定并印发《湖北省规范和保障农村一二三产业融合发展用地实施细则》。

实施细则共六章，详细规范和保障农村一二三产业融合发展用地，包括优化产业布局，保障农村产业用地，简化农村产业用地审批，强化农村产业用地监管等内容。

14 陕西省

根据《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》精神，结合陕西省实际，2021年11月8日，陕西省自然资源厅、陕西省发展和改革委员会、陕西省农业农村厅制定《保障和规范农村一二三产业融合发展用地实施细则》。

实施细则合理界定用地范围，明确用地范围、准入清单、负面清单；保障农村产业发展空间，坚持规划引领、统筹用地布局；统筹存量和新增用地计划指标，拓展集体建设用地使用途径、大力盘活农村存量建设用地、优先保障用地计划配置、鼓励宅基地复合利用；合理保障设施农业发展用地，支持现代农业发展；优化用地审批和规划许可流程，依法办理用地审批、规范不动产登记；强化用地监管，明确监管要求、落实监管责任。

15 宁夏回族自治区

根据《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》要求，2021年11月15日，宁夏自然资源厅、宁夏发展和改革委员会、宁夏农业农村厅联合制定印发《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的实施细则》（简称《实施细则》），从“项目准入类型、引导产业布局、拓展用地渠道、优化用地审批、强化用地监管”五个方面提出15条硬措施，进一步保障和规范农村一二三产业融合发展用地。

《实施细则》中明确，农村产业融合发展用地的类型包括：农产品加工场所、农副产品交易市场、仓储保鲜冷链等农产品加工流通用地；农家乐、民宿、农事体验等农村休闲观光旅游场所用地；农产品网上营销、农村寄递物流基础设施等农村电商服务用地。《实施细则》中提出，可通过盘活农村存量建设用地、合理配置新增建设用地计划指标、推进集体经营性建设用地入市、支持设施农业发展、拓宽农村土地使用功能等措施进一步拓展用地渠道。

16 贵州省

根据《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》要求，2021年11月30日，贵州省出台《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的实施意见》，明确保障和规范村一二三产业融合发展用地具体措施。

贵州省要求，强化用地规划保障，合理引导项目集聚布局；可在乡镇和村庄国土空间规划中预留不超过5％的建设用地指标，用于保障零星分散农村一二三产业融合发展用地，不得拆分项目规避规模控制；对投资规模较小、技术方案相对简单、建设内容较为单一的农村一二三产业融合项目，施行简易审批，优化审批程序，简化报批内容。

▲贵州贵阳农业嘉年华场景

17 新疆生产建设兵团

为贯彻落实《自然资源部 国家发展改革委 农业农村部关于保 障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，优先发展农业农村、全面推进乡村振兴，助力兵团发展团场经济，顺应团场连队产业发展规律，保障团场连队一二三产业融合发展合理用地需求，给团场连队产业发展壮大留出用地空间，结合兵团实际，2021年7月9日，兵团自然资源局、兵团发展改革委、兵团农业农村局联合发布《关于保障和规范团场连队一二三产业融合发展用地的通知》。通知明确团场连队一二三产业融合发展用地范围，引导农业产业在团场范围内统筹布局，拓展集体建设用地使用途径，大力盘活团场连队存量建设用地，保障设施农业发展用地，优化用地审批和规划许可流程，强化用地监管。

截止2022年1月28日，广东、吉林、浙江已相继向社会公开征求“关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地”意见。三省将结合农村一二三产业融合发展用地现状和趋势、产业形态、项目类型等有关情况，顺应农村产业发展规律，保障农村一二三产业融合发展合理用地需求，为农村产业发展壮大留出用地空间。

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