中国自然资源报记者 朱彧 沙玛建峰

近年来，以农业农村资源为依托的新业态大量涌现，产业融合日益加深。党中央、国务院对此高度重视。2020年出台的多份中央文件以及前不久召开的中央农村工作会议，都对促进农村产业融合发展作出了明确的要求。

如何有效保障农村一二三产业融合发展用地需求？自然资源部、国家发展改革委、农业农村部近日联合印发的《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》（以下简称《通知》），给出了明确的答案。2月7日，自然资源部国土空间用途管制司负责人就《通知》进行了解读。

量身定制 产业融合急需用地保障政策

三部委联合发布《通知》，旨在贯彻落实党中央、国务院对“十四五”期间优先发展农业农村、全面推进乡村振兴的决策部署，发展县域经济，支持农村一二三产业融合发展；与已印发的设施农业用地管理政策相衔接，重点解决以农业农村资源为依托的新产业新业态的建设用地需求问题；围绕“保障”和“规范”两条主线，明确正向激励和反向约束措施。

农村产业融合用地保障，政策性强、涉及面广，为确保文件“实用”“管用”，自然资源部会同有关部委、单位组成联合调研组，对全国多个省份进行实地调研，充分梳理总结地方需求和成功经验，确保政策能够解决具体问题，能够对农村新产业新业态融合发展发挥促进作用。

据部国土空间用途管制司负责人介绍，《通知》起草时主要遵循4个基本原则：一是坚持城乡融合发展。不能就农村论农村，要在城镇化的历史进程中考虑一二三产业融合发展，围绕推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，把县域作为城乡融合发展的重要切入点，尊重农村产业发展规律、针对农村用地现状，提出支持农村产业融合发展的具体措施。二是坚持在国土空间开发保护整体格局中看农村。既要重视生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等三条控制线，也要重视历史文化保护线等其他管控边界的格局。一二三产业融合发展用地不得占用永久基本农田和生态保护红线，不得破坏生态环境和乡村风貌，这是保障国家粮食安全和生态安全的基本要求；不能把城里的产业简单地搬到传统意义上的村庄去，要区分具体业态，确定产业链上中下游最适合的区位；要适度集聚，比如农产品深加工应该进园区，既是提高土地节约集约利用水平的需要，也是降低基础设施供应成本的需要。三是坚持问题导向。针对地方和用地单位反映的一二三产业融合发展项目落地缺乏规划引导、建设用地审批周期较长、典型业态（如农产品初加工、休闲观光旅游等）配套建设用地缺乏支持政策等问题，深化“放管服”改革研究制定针对性强、可操作、差异化的用地政策。四是坚持存量和增量统筹。针对农村存量建设用地潜力大的现状，鼓励通过全域土地综合整治、复合利用等进行盘活利用；针对现状建设用地难以满足一些业态用地需求的问题，允许在不触碰红线的前提下适度新增建设用地。

坚持底线 统筹安排存量和增量建设用地

做好农村产业融合发展用地保障，须综合施策、多管齐下。解决农村产业融合发展“用地难”问题，首先要靠内部挖潜，拓展集体建设用地使用方式、大力盘活存量建设用地是重要途径；其次也需要给一些新增建设用地指标，保障必要的、急需的产业融合项目及时落地。

支持农村产业融合发展，并不意味着要在农村实行大规模扩张，大量增加新增建设用地。农村的发展，必须坚持底线思维，确保农村产业发展在不占用永久基本农田、不突破建设用地规模、不破坏生态环境和人文风貌的前提下开展。

“《通知》统筹安排农村存量和增量建设用地，主要通过存量挖潜满足一些业态用地需求，同时保障合理的新增建设用地空间。”该负责人说。

农村集体建设用地量大面广，但也存在分布零散、地块破碎等问题，与农村产业项目难以匹配。据介绍，在存量建设用地盘活利用方面，《通知》提出了3项措施：第一，通过土地整治实现用地布局优化和用途调整。主要的政策工具是村庄规划+增减挂钩+土地整治。在充分尊重农民意愿的前提下，根据地方自然资源禀赋、农村产业项目用地需求等，可以选择若干个乡镇、村庄（包括行政村、自然村）为单元，编制全域土地综合整治规划或郊野单元规划，作为国土空间规划的组成部分，通过城乡建设用地增减挂钩等政策，在规划确定的乡镇、村庄之间，实行村村挂钩、村镇挂钩，在更大的尺度上，对农村宅基地、产业用地、公益事业和公共设施用地等的布局和规模进行调整优化。

“这样既可以对闲散废弃的建设用地进行复垦，有效增加耕地面积；又可以将节余的建设用地指标腾挪到适合农村产业发展的区位。”该负责人说。

第二，通过集体经营性建设用地入市促进土地节约集约高效利用。按照国家统一部署，一是要编制乡镇级国土空间规划和村庄规划，对存量集体建设用地可规划为工业、商业等经营性用途。二是要坚持合法、自愿、有偿的原则，探索在农民集体依法妥善处理原有用地相关权利人的利益关系后，由村集体经济组织收回集体建设用地使用权，依据规划确定的经营性用途入市使用。三是根据农村产业项目的特点，既可以实行就地入市（如收回农民的宅基地），也可以通过城乡建设用地增减挂钩的方式，对土地整治验收后腾退的建设用地指标，在保障农民安置、乡村公共设施和公益事业等用地的前提下，将节余建设用地指标用于异地建设。

第三，通过复合利用拓展土地使用功能。在符合国土空间规划确定的用地类型、控制性高度、乡村风貌、基础设施等要求的前提下，鼓励对依法登记的宅基地、乡镇企业用地、乡村公共设施和公益事业用地等农村建设用地，采取多种方式进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务等农村产业。

支持农村产业融合发展，需要给予一定的新增建设用地保障，这是地方政府和用地主体强烈诉求。为此，在新增建设用地保障方面，《通知》也提出了3项措施。

一是规划上预留指标。各地可在村庄规划中预留不超过5%的建设用地规模，用于农村新产业新业态、农村公共公益设施等。对具备必要的基础设施条件，使用规划预留建设用地指标的农村产业项目，在不占用永久基本农田和生态保护红线、不破坏历史风貌和影响自然环境安全的前提下，可暂不做规划调整。

二是计划上优先安排。各地要充分考虑农业农村发展需求，优先安排农村产业融合发展新增建设用地计划。市县要统筹乡村建设和新型城镇化发展，合理配置用地计划指标，支持农村产业融合发展和合理布局，不足的由省（区、市）统筹解决。

三是审批上简化程序。农村产业融合发展确需使用新增建设用地的，必须依法办理用地审批手续。村庄建设边界内，按批次用地方式办理农用地转用审批，不需要办理用地预审与选址；村庄建设边界外使用规划预留建设用地指标的，可不办理用地预审与选址意见书，直接办理农用地转用审批。除依法应当以招标拍卖挂牌等方式公开出让的土地外，可将建设用地批准和规划许可手续合并办理，核发规划许可证书。

“考虑到各地城乡统筹的差异性，《通知》尊重基层首创精神，在坚持底线的前提下赋予地方更大的用地自主权，充分发挥地方统筹发展、利用与保护的作用。”该负责人强调。

因地制宜 提高土地利用节约集约水平

在2020年底中央农村工作会议上，习近平总书记强调，要加快发展乡村产业，顺应产业发展规律，立足当地特色资源，推动乡村产业发展壮大。

该负责人表示，农村产业发展要考虑一二三产业不同的发展规律、乡村功能、基础设施配套、生态环境保护、土地节约集约利用、劳动力和技术力量等多方面因素，既要坚持城乡融合，又要体现城乡有别，因地制宜、分类指导，要以县域为单元统筹考虑，针对不同类型的产业提供不同的空间载体。

对于工业企业，由于工业和农产品加工等需要考虑到规模效益，而这些产业往往产业化程度高，配套基础设施及环境污染处理设施门槛高，不宜零散布局。因此要坚持向园区集中，安排在县、乡镇的产业园区；具有一定规模的农产品加工要向县城或有条件的乡镇城镇开发边界内集聚。

对于直接服务种植养殖业的农产品加工、电子商务、仓储保鲜冷链、产地低温直销配送等产业，原则上应集中在行政村村庄建设边界内。因为这些产业需要靠近原料产地，保障产品新鲜程度，相对集中布局可以防止侵占耕地，还可以充分利用村内的空闲地和劳动力。

对于利用农村本地资源开展农产品分拣、初加工、发展休闲观光旅游而必须的配套设施建设，在符合一定的条件下，可在村庄建设边界外就近布局。这是因为分拣、初加工作业更适合在田间地头完成，以降低运输成本，提高经济性；乡村旅游景观具有不可移动、不可替代性，农业采摘活动注重实地参与，服务配套需要依托资源相对零散布局。但在此过程中，要注意守底线，保护环境和风貌。

支持农村一二三产业融合发展，在用地政策上，除了要“保障”，“规范”也不可或缺。既要保障也要规范，这是农村土地有序利用的必要条件。

那么，如何规范用地？该负责人表示，一是坚持底线思维，不能触碰红线等约束条件。《通知》明确提出，利用农村本地资源开展农产品初加工、发展观光旅游而必须的配套设施建设，不得占用永久基本农田和生态保护红线，不得突破国土空间规划建设用地指标等约束条件，不得破坏生态环境和乡村风貌。

二是明确政策界限，做好相关政策衔接。“不是把城市的产业用地政策简单平移到农村地区，不是所有的产业都可以到农村去拿地搞建设。”该负责人解释，《通知》对农村一二三产业融合发展用地进行了界定，其政策支持范围不包括与农业农村资源无关的纯工业、纯商业项目。此外，还明确了设施农业用地和农用地转用审批的政策界限，与此前印发的《关于设施农业用地管理有关问题的通知》做了衔接。

三是明确禁止性要求，防止出现新的问题。为防止以产业融合发展的名义违规占用耕地，《通知》强调落实最严格的耕地保护制度，坚决制止耕地“非农化”行为，严禁违规占用耕地进行农村产业建设，防止耕地“非粮化”，不得造成耕地污染；为防止有的地方借机到农村圈地搞房地产，强调农村产业融合发展用地政策不得适用于房地产业，强调农村产业融合发展用地不得用于商品住宅、别墅、酒店、公寓等房地产开发，不得擅自改变用途或分割转让转租。