来源:《清华金融评论》2019年11月

银行股权监管任重道远

截至2018年末，我国银行业金融机构法人数达到4588家，2019年二季度末银行业金融机构本外币总资产281.58万亿元，银行业改革与开放成绩斐然。然而，如果说“黑天鹅”式的国际金融危机防不胜防，那么，根治“灰犀牛”式的银行法人治理结构顽疾可谓任重道远。

在我国40年的银行制度变迁进程中，从前期重视国有资产保增值，到今天着重激发调动市场主体活力，我国商业银行法人治理结构呈现股东中心主义色彩。从银行滥用独立法人人格，内部人控制、关联交易、违规担保等各种形式的利益输送，到“经营型”和“会议型”董事会泛滥，银行高管道德风险漫溢，都严重削弱了银行持续经营能力和抗风险能力。

首先，就创新银行股东监管机制而言，鉴于宏观审慎监管力度不够，微观机构主体监管过度，银行股东功能与行为监管偏弱。切实提升股东监管效率，只有扎实推进“穿透式”股东监管，把股东资质、入资方式、持股比例等作为监管重点，提高股东风险甄别效率，有效识别判断银行股东最终性质和控制方式，强化股东监管合规标准化，严控股东风险外延化，坚持监管持续化和高压化，才能真正提升我国商业银行公司治理水准，助推银行监管转型升级。

其次，就强化银行股东监管必要性而言，银行本身有天然垄断性特征，股东趋利性动机明显。“内部人控制”造成“两会一层”架构形同虚设，利益输送最终造成银行利益受损。“一股独大”破坏银行稳健性。“妖精”、“资本大鳄”式股东，虚假出资或抽逃资本，债务资金入股银行，通过关联、代持或循环出资，以隐性迂回方式控制银行。关联贷款、违规发行产品、票据买入返售、违规授信和股权反复质押等监管套利行为，将股东自身经营风险转嫁为银行风险。

第三，就我国银行股东监管与国际接轨而言，国际货币基金组织与世界银行（IMF）2017年发布《关于中国遵守有效银行监管核心原则评估报告》《中国金融体系稳定性评估报告》，彰显我国银行股东监管亟须与国际惯例接轨。鉴于我国商业银行最终受益所有权人或自然人并未贯通，实际出资人直接或间接控股银行，银行及其关联企业集团的所有权边界关系不清，监管套利行为盛行，难以形成帕累托最优，市场风险不断累积，强化股东监管刻不容缓，监管当局宣布接管包商银行即为明证。

第四，就银行股东监管理论与政策研究的现实意义而言，20世纪40年代美国首次提出“穿透式”监管理念，并广泛应用于金融业各领域。近两年我国有效移植“穿透式”监管理念，出台了多项相关法规，但并未完全有效解决分业监管与综合经营之间的内在矛盾。理论与政策研究中偏重阐述，对银行倒闭、重组和司法接管等典型监管案例，公司治理角度的实证分析仍显薄弱，股东全闭环链条监管仍难以奏效。如何跨越股东穿透式监管表面形式，对银行股东实现“全剥开、全贯通”监管，重新构建银行股东金融行为实质监管模式，无疑具有较强的理论与政策研究价值。

银行股东监管研究与现状

银行股东监管研究综述

推动银行股东“穿透式”监管是近年来国内外学者的研究热点之一。有国外学者指出，由于银行本身经营具有期限错配性、高杠杆性、信息欠透明性以及同业间强依赖性等特点，银行的公司治理的特殊性要求监管要从流动性、资本充足性、信息传递对称性等多方面入手，只有充分约束制约股东有害行为，加强内部治理控制，才能有效隔离银行经营风险。在代理理论与银行内部治理不完全匹配的基础上，有学者提出要对银行的机构股东实施行之有效的监管，机构股东拥有银行的主要控制权，但对于管理层有害决策却鲜少出面干预阻止，对于这种“出门在外的房东”必须要实施有效监管。而“穿透式”的监管手段自20世纪40年代产生后，普遍应用于欧美保险业、证券业以及银行业等具体行业的国际公约以及各类行业规定中，对于统一监管标准、提高监管效率做出了显著贡献。

在我国，目前“穿透式”监管正在不断实践纳入银行股东监管体系，尽管这种监管方法会给当前我国机构、行业监管为主的监管体系带来很大挑战，但我国诸多学者就不同角度提供了大量论证和政策建议。首先从金融行业应用“穿透式”方法以提高监管效率的必要性出发，学者建议对互联网金融、资管业等杠杆错杂性行业领域实施“穿透式”监管，有效识别并阻断风险跨行业市场传染；其次在金融监管制度改革层面上，如何构建设计“穿透式”监管框架，学者从顶层制度协调层面、金融法律层面进行了诸多探讨。将股东“穿透式”监管作为当前国家整体金融体制改革浪潮中的一种监管改良手段，强调利用法律为金融监管提供更为广泛规范的市场“游戏规则”，推进“穿透式”监管更加有效嵌入整体金融监管体系。最后围绕银行股东穿透式监管具体实施措施，以及国内银行监管更好对标国际监管水平，学者们贡献了大量可行的政策观点。通过借鉴国际相关经验，建议我国从完善董事会建设、股东资质穿透式监管、规范集团关联交易以及加强信息披露治理等方面不断提高我国银行股权管理水平，进而逐步与国际银行信息监管框架接轨。

当前我国银行业监管整体体制相对于其他金融行业发展滞后，对于宏观系统性审慎监管重视力度不够，更侧重微观机构主体的监管。首先，银行股东“穿透式”监管在我国目前缺乏规范性的顶层制度设计，均分布在不同行业规定监管手段中，嵌入我国金融业整体监管框架的进程仍然起步较晚、发展较慢；其次，文献对于银行股东监管实施的具体贯穿流程研究不足，股东“穿透式”监管数据口径仍需协调统一，设计标准化的监管具体流程有助于国家金融数据库的建设，对于银行股东监管而言，可以更好地实现全闭环链条监管，优化监管市场环境；最后，由于现实数据等限制因素，我国目前基于银行股东“穿透式”监管仍然以理论阐述为主，缺少实证论述模型。因此，只有进一步强化股东“穿透式”监管，强化权责对等一致，补齐股东监管短板，弥补股东监管真空和空白，重新构建制衡有效的决策执行监督机制，才能有效防控和化解不断累积的金融风险。

银行股东监管现状

防范金融风险攻坚和支持实体经济，是我国从2017年开始的银行“乱象”整治工作的两大重点。2017年4月上旬，银监会先后集中颁布七个文件，开展了“三违反”“三套利”“四不当”专项治理（简称“三三四”整治），对银行存在不良贷款或隐匿不良资产可能产生信用风险、流动资本不足可能产生流动性风险、案件防控风险以及公司治理不健全风险进行逐一排查，针对股东的检查主要集中在股东资质、入资方式、持股比例以及日常参与经营作为是否符合规定。

近年来，多部法律法规的出台，在加强银行股东监管、股权管理、关联交易管理等方面做出更加细化要求，逐步推进“穿透式”股东监管手段创新。2017年4月12日，银监会发布《关于切实弥补监管短板提升监管效能的通知》，强调从股东准入本源进行事先风险控制，要求在“穿透识别”的统一管理框架下，对股东资格进行严格审查，防止股东通过委托代持、联合持股等关联方式绕过监管，监管部门应当加强非现场和现场监管、信息披露监管等监管方法的不断优化。2018年1月5日银保监会颁布《商业银行股权管理暂行办法》，要求搭建“三位一体”框架以推进穿透式股东监管。首先在数量上，对保险、基金或资管等金融产品在同一控制人名下入股银行的股权比例做出了5%的明确上限要求。其次协调整合监管部门、银行与股东之间的关系，监管机构对于股东、其关联人以及最终受益方要合并计算银行持股比例；股东作为被监管方，必须说明自身关联关系，穿透至最终控制人；银行作为接受监管者兼协助政策实施方，需要配合监管部门完成对股东资质的审核管理，完善银行信息管理系统。银保监会在2019年4月26日发布《商业银行股权托管办法（征求意见稿）》，对商业银行及托管机构提出细化资质限制，进一步推动银行股权托管透明规范化。

我国为了完善银行股东监管数据信息系统，也陆续发布了相关法规。2018年3月9日银保监会发布《关于规范商业银行股东报告事项的通知》（以下简称为《通知》），《通知》主要指导各银行金融机构在贯彻落实《商业银行股权管理暂行办法》时，如何进一步细化股东报告事项。当股东及其关联人、一致行动人单独或合计通过投资入股或证券市场买卖，持股银行比例大于1%小于5%时，必须在规定时间内向监管部门报告，具体报告内容涵盖股东基本信息、入股资质穿透信息、关联方信息、负面信息等诸多内容。《通知》的发布有利于监管机构统一股东监管信息口径，收集汇总股东相关信息，更好地掌握真实市场情况以辅助监管政策制定。2018年5月21日，银保监会颁布《银行业金融机构数据治理指引》（以下简称《指引》），首先要求银行数据管理要纳入其公司治理机制，按照统一记账口径进行标准化的数据报送、交换和共享，其次要提高银行的数据质量持续性把关，严禁为了逃避监管或表面达成监管指标而虚构数据，最后，明晰责任承担人，法定代表人或主要负责人对监管数据质量承担最终责任，银行要设立专门部门或人员完成相关数据工作。在《指引》规定下，遵循全覆盖、匹配性、持续性、有效性原则，促进银行数据治理体系的上下协调一致，发挥数据科技的最大化价值，提高银行公司治理水平。

相关监管政策建议

国外银行监管经验表明，无论是美国的双线多头伞形银行监管，还是英国的“准双峰”银行监管，监管动作协调统一，监管政策一体化，股东监管实际上已经成为金融监管的中枢。发达国家监管主体重构，监管客体明晰，监管依据完善，监管环境优化，追求股东监管效率等成熟经验都值得借鉴。其中，严格界定银行股东权利义务，加重股东责任，控制持股比例，严格限制关联交易及授信，内部关联贷款担保全额覆盖，股东信息社会全公开，披露股东代表个人财务信息，防止和平衡股东收益等更值得学习借鉴。为了进一步完善我国银行股东监管机制，相关监管政策建议如下。

建议一，通过创新监管体制遏制监管套利。牢固树立“穿透式”监管理念，规避“亡羊补牢”监管后果，优化股东监管制度顶层设计，建立股东综合监管统计体系，完善股东动态监测机制，充分披露股东相关信息，接受社会公众监督。

建议二，强化商业银行股东全流程监管。提高股权制衡度，既要防范大股东套利行为，又要发挥股东资源优势。重点关注股东资金来源合法性，防止非自有资金入股商业银行，明晰实际控制人、最终受益人、一致行动人等主体法律关系。

建议三，健全完善银行股东监管相关法律法规。完善银行股东责任制度，约束加重股东双重责任，股东资本补充责任书面形式化，落实“剩余风险的制度安排”等系列“生前遗嘱”，进而构建完备的银行股东市场化约束机制。

建议四，谨防股东经营风险转化为银行经营风险。纠正行业套利行为，通过审慎性监管，重点关注入股资金、信息披露和关联交易环节可疑行为，可将违规银行股东列为联合惩戒对象。

建议五，持续推升银行股东监管效率。强化对重要银行股东常态化监管，利用大数据挖掘技术掌握大股东性质画像，实时穿透式传送相关信息数据，切实有效保护金融投资者和金融消费者合法权益。