政府理财思路创新的路径选择

浙江省财政干部教育中心

余丽生

摘 要:财政是政府职能实践的基础和保障，而政府职能实现的过程实质是政府理财的过程，生财、聚财、用财等都属于政府的理财范围，如何实现“生财有道、聚财有方、用财有效”，确保“小花钱多办事、办好事”，提高财政资金的使用绩效是政府理财必须面对的，也直接考量政府理财的智慧和理财水平。随着我国经济发展进入“新常态”，以及财税体制改革的深化和新预算法的实施，政府理财面临新的挑战。政府理财必须在依法理财的前提下，转变观念，调整思路，创新政府理财方式方法，才能不断开辟财源，壮大财力，推动经济社会发展，实现财政的稳定健康持续发展。

关键词：政府理财；理财思路；创新方式；路径选择

深化财税体制改革，建立新的财政制度，这是财政改革发展的新要求，这离不开财政改革发展的不断创新，更离不开政府理财思路的推陈出新。没有创新就没有突破，没有突破就没有发展，创新和发展是密不可分的，没有创新就难以取得更大的发展。创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，这是对创新的高度概括和提炼，把创新提到新高度，充分体现了创新的重要性。创新从企业的角度更多体现在新产品的开发，新技术的更新，新工艺的采用。从财政的角度，创新更多体现在新理财思想的提出，新理财观念的更新，新财政制度的设计，而这些财政制度设计，关键看是否的确发挥了积极的作用，促进了经济社会的发展，促进了社会福利的提高。当前，在财政收入增长减缓而财政支出不断增长的新理财环境下，只有不断创新理财思路，在困难中寻找机遇，在矛盾中开拓思路，才能确保财政的健康可持续发展，实现财政改革和发展的不断突破并取得新进展。

一、创新理财思路的必要性

财政是国家治理的基础和重要支柱，财政改革发展事关经济社会发展。我国财政从建设型财政到公共财政，从“分灶吃饭”到分税制，从1978年财政收入1132亿元，财政支出 1122亿元，到2014年财政一般公共预算收入140 370亿元，一般公共预算支出151 786 亿元，等等，财政改革30多年就是财政不断创新发展的30多年。在全面建成小康社会和推进社会主义现代化的进程中，党的十八届三中全会提出全面深化财税体制改革，建立现代财政制度，财政改革发展任重而道远。财政只有不断改革创新，拓宽并理财思路，财政的职能作用才能得到更好发挥。

(一)创新理财思路是适应财政收入增长趋缓的需要。

经济决定财政，财政反作用于经济。财政收入的增长取决于经济的发展，财政收入的规模随着经济的增长相应地扩大，随着经济增长的回落相应回落。近年来，随着我国经济发展进入新常态，即从高速增长进入中高速增长，增长速度明显减缓，反映到财政上也出现增长减缓的趋势。从2005年以来，我国财政收入一直保持高速增长，甚至超GDP 2倍以上增长，最高2007年达到32.4%，即便是受金融危机影响的2009年，财政收入也增长11.7%，2011年又重新达到25.0%的高增长。但是，从2012年开始，我国财政收入增长明显回落，全年财政收入增长12.8%，2014年仅增长8.1%。从2015年上半年全国财政收入情况看，财政收入增长6.6%，收支收入形势不容乐观，财政收入进入缓增长或低增长阶段。我国未来经济增长速度下移是不可避免的，也使得我国未来的财政增长空间受到限制，财政收入缓增长或低增长是难免的，甚至成为常态。财政经济发展的迫使政府要创新发展经济的思路和创新理财的方式，以适应财政经济发展的变化和发展要求。一方面各级政府必须转变经济发展方式，由于受资源要素和环境要素的制约，长期粗放型的发展方式是不可持续的，也是得不偿失的，我国未来经济发展，必须调整产业结构，转变经济增长方式，发展低能耗、低污染、高附加值的产业和行业，这是增强我国经济竞争力，确保经济可持续发展的必然选择。另一方面必须转变理财方式，加强财政资金管理，提高资金使用效益，在节约增效上作文章，把纳税人的钱用好、用在“刀刃”上。

(二)创新理财思路是适应民生事业发展的需要。

为社会提供公共产品和公共服务，满足公共需要是财政的基本职能。按照公共财政职能定位和民生事业发展要求，我国财政加大了支出结构调整的力度，把财政主要支出用于保障教育科技、医疗卫生、社会保障、公共安全、环境保护等民生支出。从2007～2012年的5年间，国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例从2007年的3.12%提高到2012年的4%。全国财政医疗卫生支出5年累计2.52万亿元，年均增长29.3%。全国城镇保障性住房和棚户区改造住房5年基本建成1800多万套，覆盖面提高到12.5%；农村危房改造竣工900万户。城乡居民社会养老保险制度实现全覆盖，1.3亿60岁以上老人按月领取养老金。中央公共财政用于民生的支出5年累计16.89万亿元，年均增长21.1%，占中央公共财政支出的比重稳定在2/3以上。2013年由于受财政收入回落的影响，国家及时压缩了财政支出，全国财政支出139 744.26亿元，增长10.9%。社会保障和就业、医疗卫生等民生支出仍然保持两位数的增长。2014年，全国财政支出同比增长8.2%。在财政收支矛盾十分突出的情况下，农林水、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育等主要项目支出高于财政支出的平均增速。尽管我国财政的民生支出已成为财政支出的主体，民生事业有了显著的发展和可喜的进步，但民生事业的投资依然任重而道远。随着工业化、城市化的不断推进，农村人口加速向城市集聚，对教育科技文化、医疗卫生社会保障等方面的需求日益增长。未来大规模的民生投入是必须而且是必然的，这对财政支出安排的压力可想而知。创新理财思路就是各级财政要积极推进和落实深化财税体制改革，逐步完善公共财政体系和转移支付制度，大力增收节支，调整支出结构，保证重点支出，尤其是重点保证公共支出，认真解决就业再就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、安全生产、社会治安等方面突出的问题，并提供强有力的财政支出和财力保障，以有效化解社会矛盾，促进社会和谐，维护社会稳定。

(三)创新理财思路是缓解地方财政过度依赖“土地财政”的需要。

“预算内保‘吃饭’，预算外搞建设”这是地方财政的基本现实，尽管政府收入体系改革后取消了预算外资金，全部纳入预算管理，但这种现象依然存在。地方财政一般公共预算收入增长难度大，地方还有政府性基金收入和非税收入，主要是以土地出让金为主体的来自土地的收入，即所谓的“土地财政”。目前地方政府搞建设主要靠土地财政，但是，相对于政府的税收收入，政府的土地财政收入最大的问题是不稳定性，收入的波动大，过度依赖所造成的财政风险也大。一方面土地财政分布的不均衡性，地区之间的差异大。由于土地财政是跟级差地租紧密相连的，而级差地租又是客观存在的，因为生存环境、发展环境、投资环境的不同，我国经济发展、人口分布主要集中在东部沿海地区，土地财政主要集中在东部沿海省市，中西部地区尽管区域广阔，但土地的利用率不高，大量的土地是难以利用或不能利用的，地方政府的土地财政收入少，政府想依赖土地财政解决地方财政问题是困难的。另一方面土地财政的波动大，收入的不稳定性。土地财政是由于城市化发展和房地产业发展以后而大量产生的，但房地产业和居民的生活密不可分，政府对房地产的发展不能放任自流，必须进行调控，否则，会引起经济的波动进而影响社会稳定。一旦国家放松对房地产的调控，房地产业发展回升，土地财政形势就好；而一旦国家严格对房地产市场的调控，地方政府的土地市场就会萎缩，土地难以转让，土地财政就会出现困难，影响了地方政府的可用资金，使地方财政出现了困难。这样使得土地财政是不稳定的，更何况土地是不可再生资源，国家为了稳定粮食生产，保留18万亿亩的土地指标是不能突破的，土地财政也是不可持续的。创新理财思路必须开辟财源，发展实体经济，培养具有地区优势的财源，避免地方财政对土地财政的依赖，以规避财政风险。

(四)创新理财思路是适应债务管理体制改革的需要。

我国预算法明确规定地方财政是不允许财政赤字和负债的，但自亚洲金融危机尤其是美国次贷危机引发的全球金融危机以来，我国实施了积极的财政政策，加大了政府对基础建设、公共设施的投资，以刺激需求，推动经济发展，地方政府的负债凸显并不断扩大，有些地方甚至出现偿债困难，引发了地方财政风险。据国家审计署的审计，截至2013 年6 月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206 988.65 亿元，负有担保责任的债务29 256.49 亿元，可能承担一定救助责任的债务66 504.56 亿元。其中，中央政府负有偿还责任的债务98 129.48亿元，负有担保责任的债务2600.72 亿元，可能承担一定救助责任的债务23 110.84 亿元。地方政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元，负有担保责任的债务26 655.77 亿元，可能承担一定救助责任的债务43 393.72 亿元。为了规范地方政府债务管理以有效防范和规避财政风险，我国2015年实施新修改的预算法，对地方政府债务作了明确的规定和要求，对地方政府债务实行“开前门，堵后门”的管理办法，规范地方债务可以负债，但对债务实行规模控制，并明确了债务的用途和举债形式，债务规模由中央财政控制，发债的主体是省级财政，这对地方财政是严峻的挑战。创新理财思路就必须适应债务管理体制改革的要求，政府对基础设施建设、公共项目的投资不再完全依赖举债，更多的是要发挥市场机制的重要，通过政府和社会资本合作的ppp模式、采取政府引导基金的形式等，发挥财政政策的导向作用和财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，引导社会资金参与公共建设，推动经济社会发展。

(五)创新理财思路是深化财政体制改革的需要。

为了理顺中央和地方的财政分配关系，规范地方政府的财政行为，提高财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重(即“两个比重”)，以增强中央财政的宏观调控能力，1994年我国推行了分税制财政体制改革。经过20多年的运行，分税制财政体制改革取得了显著的效果，达到了预期的目标，中央和地方财政的分配关系得到了规范，“两个比重”有了明显的提高，中央财政的调控能力不断增强。这期间又有几次大的调整：一是实施所得税收入分享改革。从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革，将按企业隶属关系等划分中央与地方所得税收入的办法改为中央与地方按统一比例分享。2002年所得税收入中央与地方各分享50%；2003年至今，中央分享60%，地方分享40%。所得税分享改革把属于地方税的企业所得税和个人所得税改为共享税。二是改革出口退税负担机制。分税制改革后，出口退税由中央全部负担，中央负担沉重，出口欠退税较多。为了促进外贸发展，鼓励出口，国务院决定，在维持现行增值税中央与地方分享格局的同时，对出口退税机制进行改革，建立中央和地方共同负担出口退税的新机制。从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75∶25的比例共同负担。由于改革出口退税负担机制造成部分地方的增值税不够退税，地方财政的压力大，影响外贸正常发展，2005年国家又调整了出口退税负担机制，地方负担比例由25%降到7.5%。从2015年起出口退税又上收全部由中央财政负担。三是2012年1月1日开始在上海试点2013年8月1日起扩大到全国的交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税的试点，即“营改增”试点，“营改增”以后意味着属于地方税的营业税改为共享税的增值税。体制不断调整的结果是地方财政收入和地方财政总收入增长是不同步的。因此，为适应体制的不断调整，地方财政的理财思路也要调整，在做大财政总“蛋糕”的同时，要增加地方可用财力，以实现地方经济社会的全面发展。

二、创新理财思路必须科学把握理财方法

理财方法是在实践的基础上产生和总结的方法，是经验的总结并被证明行之有效的方法，而这些方法科学地运用到实践中又会推动实践的发展，实质是从实践到理论再到实践的过程。而理财思路实质是理财方法与实践相结合并在实践中运用。创新理财思路则要求在理财方法与实践相结合的过程中，根据实践的发展变化，不断调整理财方法以推动财政改革发展，创新理财思路的目标是为了推动财政改革和发展，以确保财政职能的实现。面对当前财政经济的发展变化，如何缓解民生事业发展与财政困难矛盾，完成地方政府的政策目标，推进民生事业发展，实现“少花钱多办事”“花小钱办大事”，创新理财思路必须科学把握理财方法。

1.要坚持“取之于民，用之于民”的理财方法，处理好资金来源与资金使用的关系。社会主义市场经济条件下公共财政的基本职能是为社会提供公共产品，满足社会公共需要。而这种职能的实现主要通过参与国民收入的分配和再分配，实现社会资源的合理配置。国家一方面主要通过税收的形式取得公共收入，国家的财政收入来源于社会，主要是企业和居民缴纳的税收，即“取之于民”。另一方面国家取得公共收入以后，并不是用于满足政府需要，而主要用于教育科技、医疗卫生、社会保障、环境保护、公共安全等民生支出，满足百姓的社会需求，即“用之于民”。因此，政府的理财是为民理财，必须体现坚持公平、公开、公正的原则，必须讲究效益并接受社会公众的监督，把民众的需求、社会发展的需要作为“第一需要”，把财政资金用到社会最需要的地方，满足社会公共需要。

2.要掌握好“将欲取之，必先予之”的理财方法，处理好“取”与“予”的关系。在国民收入“蛋糕”既定的情况下，政府财政集中多了，企业和居民的份额就少，这虽有利于政府职能的实现，却不利于社会财富的创造和居民生活的改善，反之亦然，这要求掌握好其中的“度”。财政支出刚性的特点，使得政府理财经常出现：当经济形势好，企业发展景气，政府往往会采取“放水养鱼”的政策，把更多的财源“藏富于企业”；当经济形势困难，企业发展不景气，政府又往往会“竭泽而渔”，使企业的发展更加困难。这种“逆周期”的调节方式并不适应经济社会发展，不符合依法理财的要求。依法理财是政府理财的前提，政府理财必须按照依法理财的要求，正确处理好“取”与“予”的关系。财政收入来源于企业和居民创造的国民收入，企业是政府收入的源泉，企业的发展是财政收入的有力保障，政府财政必须给企业创造宽松的外部环境，把国民收入的“蛋糕”做大。只有这样，政府财政收入才能保持持续稳定的增长，政府的财政收入才有保障。

3.要坚持“不与民争利”的理财方法，处理好政府与市场的关系。在社会主义市场经济条件下，要充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用，凡是市场能够作用到的地方或领域，政府都要退出。市场经济下的政府是有限政府，政府仅仅充当市场经济“守夜人”的角色，“小政府，大服务”是市场经济对政府的基本要求。这对财政来说，必须处理好财政与市场的关系，财政主要承担弥补市场缺陷的作用，“不与民争利”是财政的基本定位。而过多的干预市场行为，过度介入市场行为，财政不仅能力有限，力不从心，而且违反市场运行规律，只会适得其反。只有市场作用不到或作用不好的领域，财政才能主动介入、积极介入，承担起政府应有的职责。

4.要坚持“众人拾柴火焰高”的理财方法，处理好政府间以及部门间的理财关系。俗话说：三个臭皮匠顶上一个诸葛亮。这一方面说明了人多力量大，另一方面说明“人心齐，泰山移”，集体和群众的力量是无穷的。虽然政府理财的主体是政府，但和政府理财有关的却涉及方方面面，涉及从中央到地方的五级政府，每一级政府又涉及政府的各个部门和单位，如此等等。显然，在财政关系处理上，仅靠一级政府或个别部门的积极性要理好财是有困难的，必须尽量调动各级政府和各个部门和单位的积极性，集中大家地智慧和力量，群策群力，共同“当好家，理好财”。这就要求，在财政体制的调整中，不能一味地向上集中财力，财力要适当下沉，尤其是向经济相对落后地区倾斜，调动基层政府当家理财的积极性，共同把“蛋糕”做大、把公共服务事业办好。同样在预算安排上，既要有压力，又要有动力；既要有财力保障，又要精打细算；既要花好钱，又要有绩效。要调动部门和单位的积极性，变被动理财为主动理财，实现“众人拾柴火焰高”的效果，达到共同理财的目的。

5.要掌握好“四两拨千斤”的理财方法，处理好财政资金和社会资金的关系。“四两拨千斤”是太极拳的基本理论，通过借力达到“以柔克刚”的目的，这同样适用于政府理财。财政收入是政府掌握的公共资源，是有限的，但社会对政府财政的需求是无限的，民生改善需要财政保障，基础设施建设需要财政支撑，经济发展需要财政支持，等等。社会对财政资金需要无限性的特点要求财政必须学会“四两拨千斤”，除了有些公共支出财政必须保障外，财政更多的是起导向作用，给社会提供政策信号，采取财政补助、财政贴息等手段，通过财政资金的“四两”引导社会资金的“千斤”，把更多的社会资金调动起来，引导到经济社会事业发展上，实现经济效益和社会效益的结合、政府和企业利益的“双赢”。

出现这种情况也不用担心。例如市民小周的女儿在2019年9月份才达到入学年龄，年初提交信息表时没有申报这一专项抵扣信息，小周可以在9月份补充申报材料，扣除子女教育费用后缴税。

7.要坚持“民富国强”并举的理财方法，处理好国家和个人的分配关系。“民富国强”是理财的目的，是财政工作的目标追求。在国民收入既定的情况下，国家集中多了，用于居民分配的就少；国家集中少了，用于居民分配的就多。表面上看，“民富”和“国强”是有矛盾的，实质上是统一的。“民富”和“国强”是相辅相成的，“民富”是“国强”的基础，而“国强”又有利于“民富”。一方面，要处理好国民收入的分配关系，民富和国强都要兼顾。社会主义生产的目的是为了满足人民群众日益增长的物质文化和精神文化需要，而我国改革开放的目的也是为了更好地满足社会需要，让全体居民共享改革开放的成果。这主要体现在“民富国强”上，财政的分配关系就是要处理好“民富”和“国强”的关系，任何“民富国弱”或“国富民穷”都是财政分配关系没有处理好的表现，都不符合财政分配的本质要求。1994年分税制财政体制改革以来，财政参与国民收入分配的比例关系得到改善，把“民富”和“国强”的关系有机结合起来。在居民收入稳步提高的基础上，国家财政的实力得到根本的改善，财政的地位得到提升，“民富国强”的关系得到了协调。另一方面，财政的支出要体现效果，这种效果体现在经济效益和社会效益、生态效益等方面，推进“民富国强”。国家从国民收入“蛋糕”中集中了一部分财力，即参与国民收入初次分配取得财政收入，体现了国家的实力。这些集中的财力通过财政的再分配，主要是满足社会公共需要的，用于教育、医疗、社会保障等民生支出，用于支持农业、农村发展，用于经济发展相对落后地区的发展，用于改善民生和增加居民尤其是困难群体的收入，推动城乡基本公共服务均等化和区域经济社会均衡发展，实现共同富裕。这样，通过财政的再分配，又把“国富”转为“民富”。因此，“民富国强”体现了财政的本质要求，反映了财政分配的目的。

三、创新理财思路的建议思考

发展经济、培养财源、增加财政收入、满足公共需要是财政的基本职能，而要确保财政职能的实现，政府的理财思路创新、制度创新不可或缺，直接关系到经济能不能发展，财政有没有作为。当前，我国经济发展进入常态化以后，财政收入中低速增长将是长期的趋势，而财政支出尤其是民生支出不断增长是不可回避的，财政收支矛盾将长期存在。面对财政运行过程中遇到的矛盾和困难，政府理财唯有不断创新，才能从挑战中找到机遇，从困难中找到缓解的办法。在社会主义市场经济条件下，理财思路的创新具体体现在公共收入、公共支出、财源建设等方面的创新，创新理财思路也必须从中着手。

(一)创新政府公共收入结构，确保政府财政的完整性。

政府的财政收入和政府的公共收入，即财政收入和政府收入，这两个概念在西方国家基本是一致的，但在我国这两者之间是不相等的，是有区别的。在我国，财政收入通常指一般预算收入，主体是税收收入，占90%以上。但在我国除了一般预算收入外，还有大量的政府性基金收入和非税收入，政府收入是由一般预算收入、政府性基金收入和非税收入构成。2004年7月，财政部发布了《关于加强政府非税收入管理的通知》，提出了非税收入概念，对政府收入进行了重新划分，分为税收入和非税收入，并明确了政府非税收入管理范围：除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金,是政府财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。政府非税收入管理范围包括: 行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入以及政府财政资金产生的利息收入等。以前我国的财政管理主要局限在一般预算收入，可以说我国的财政管理是不完整和完善的，因为从非税收入的概念可看出，它是指政府为实现特定目的或提供某些产品(服务)，依据国家法律、法规和省以上政府确定的项目、标准，向单位和个人征收的政府性资金。它几乎涵盖了除税收以外的所有政府收入，是政府财力的重要组成部分，对促进地方社会和经济发展起着非常重要的作用，理应纳入财政管理。根据2015年实施的新修改的预算法，政府预算有一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算组成，所有的政府收入都要纳入预算管理。创新理财思路必须将税收收入结构、政府财力结构通盘考虑，统筹安排，确保政府公共收入的完整性，以增强财政的实力和政府的调控能力。

(二)创新政府公共支出结构，把政府职能的实现作为财政工作的重点。

如何创新政府公共支出结构，即财政支出结构？标准是什么？这是由社会主义市场经济的基本制度决定的。在社会主义市场经济条件下，政府和市场是资源配置的两种手段，但要发挥市场在资源配置中决定性作用，凡是市场能作用到的地方，政府就要退出，凡是市场作用不到的地方，即市场失灵的地方，政府才能介入。私人产品的提供是市场机制能够有效发挥作用的领域，政府若介入这些领域，将以其非市场活动方式否定着市场机制的正常活动功能和运行秩序，将否定着市场机制在市场经济条件下配置资源的决定性作用。相反，公共产品存在的领域则是市场机制无法有效地配置资源的地方，政府介入这些活动既不存在否定市场机制正常发挥作用的问题，反而能够弥补市场的缺陷。政府配置资源主要通过财政手段。公共财政的基本特征是满足社会公共需要，其核心是为社会提供公共物品或服务。公共物品或服务是典型的用于满足社会公共需要的物品或服务。之所以要由政府通过财政手段来提供这类物品或服务，它具有效用的非分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。具有如此特点的物品或服务，显然企业不愿也无能力生产，必须由政府担当起提供的责任。而在传统的计划经济时期，财政属于经济建设型的财政，财政承担许多应由市场承担的职能，存在越位、缺位，甚至是错位的问题。按照社会主义市场经济的要求，构建公共财政，必须调整和优化财政支出结构，财政支出该保障的要保障，该控制的要控制，该压缩的要压缩。财政支出要做到结构优化，必须要科学界定政府支出范围和标准，坚持先吃饭后建设的原则，控制和压缩一般性支出，坚持勤俭办事，反对铺张浪费，集中财力办好事、办大事，财政支出在范围上应当趋向于公共领域，以弥补市场失灵。首先，应当解决“越位”问题，必须打破过去财政部门大包大揽的格局，应当按照公共财政的框架要求，主动退出市场能够起作用的竞争性、经营性领域，做到不“越位”。其次，对市场配置失效的领域，如公共管理、国家安全、社会保障、城乡统筹等，财政要给予重点保障，做到不“缺位”。在当前经济发展水平和财政资源有限的情况下，财政支出必须保证地方各级政权建设，满足教育、科技、农业、文化、卫生、环境保护、社会保障等公共事业发展的需要。特别是要加大对“三农”和社会保障的支持力度，落实好国家再就业政策、城镇社保、城乡低保、失土农民生活保障、新型农村合作医疗制度、孤寡老人集中供养、贫苦家庭子女免费入学等各项政府措施，切实解决好困难群众的生产和生活问题，确保社会保障资金及时到位。

(三)创新财源建设思路，确保地方经济的可持续发展。

财源建设是财政工作的基础。发展经济，培养财源，增加财政收入，是财源建设的核心。财源建设的重点是什么？这和地方经济的发展水平是分不开的。我们知道，经济学是研究资源配置——资源有效配置的。研究资源配置的着力点在于资源的稀缺性——相对于人类需求而言的稀缺性。长期以来，我们一直把地大物博、资源丰富作为国情来宣传，这实质上是很大的误区，是对国情的不了解，或者说是片面认识。实际上，相对于我国的13亿人口，我国的资源是相当稀缺的。从总量看我国是资源大国，但按人口平均，我国则是资源小国。我国人均国土面积仅12亩，为世界人均量的29%。我国的山地丘陵占2/3；半干旱、干旱地区约占国土的1/2。东半部半湿润、湿润地区集中了90%以上的人口，每平方公里225人，特别在沿海和平原地区，生存空间狭小。各类资源的人均量是：人均耕地1.65亩，仅为世界平均数的1/3；人均草地5亩，为世界平均数的1/2；人均森林面积1.5亩，为世界平均数的1/6；人均森林储积量为世界平均数的12.2%；人均水资源是2300多立方米，为世界平均数的1/4；人均可开发的水力资源装机0.31千瓦，所占比重最大，也仅为世界平均数的3/4；人均矿产储量总值1万美元左右，至于各类矿产资源如果按13亿人口平均，绝大部分均低于世界人均占有量。资源的稀缺性，需要我们在财源建设上必须作出科学的选择。我们应该清醒地认识到，改革开放以来，我国经济迅速发展，主要靠的是体制优势和机制优势，即市场取向的经济体制改革和产权相对明晰的民营经济的大力发展，利用廉价的劳动力资源和廉价的土地、资本等要素资源，形成了以加工工业为特色的经济结构。随着改革的不断推进，地方发展经济的体制优势和机制优势逐步丧失，而生产要素对经济的制约越来越严重。地方经济要进一步发展，创造新的辉煌，必须转变经济的增长方式，重点发展能耗低、附加值高的产业和行业，发展第三产业，尤其是现代服务业是地方经济的必然选择。相对于第二产业，我国的第三产业又是滞后的，现代服务业更是滞后。第三产业是和城市化、现代化相适应的，尤其是我国进入工业化中后期，第三产业必须要有一个大发展。第三产业的大发展表现在第三产业不再仅仅是简单的穿、食、住、行等的商业流通活动，已扩大到为生产服务的广告、运输、批发、零售、金融、房地产等活动，为生活消费服务的旅游、文化、娱乐等领域以及一些为社会公共需要服务的部门。滞后是劣势，但也是发展的潜力所在，财政在这方面发挥作用，把财源建设的重点用在发展第三产业，增加第三产业的资金投入。把财源建设的重点用在发展第三产业，符合公共财政的发展要求，也符合经济发展的规律，有利于地方经济的可持续发展。

(四)创新理财思路必须坚持依法理财，规范地方政府的财政行为。

衡量理财思路正确与否，关键看是否依法理财、依法治税，是否规范执法。创新理财思路必须坚持依法理财、依法治税，可以说，依法是前提，创新是根本。在依法理财、依法治税的基础上，正确处理好各种分配关系。我们知道，市场经济是法治经济，市场机制在资源配置过程中发挥作用的同时，面临市场失灵问题，需要政府的干预，政府干预的核心是制定市场规则，通过法律、法规的形式，规范市场主体的市场行为。创新理财思路必须体现市场经济的法治精神，即按法律、法规、规章、制度的要求，调整财政的分配行为。实践证明，创新理财思路是符合市场经济的法治精神的：一是调整公共收入结构，体现了市场经济的法治精神。调整公共收入结构包括调整税收收入结构和政府财力结构。一方面是调整税收收入结构。税收收入是按税法要求征收的主体财政收入，其基本特征是强制性、无偿性和固定性，税法是征税的依据。唯物辩证法认为，矛盾由主要矛盾和次要矛盾构成，处理问题的时候要抓主要矛盾，学会“弹钢琴”。在我国的税收工作中，一直存在“抓大放小”问题，即在税收管理中，主要抓重点税源，对一些小的税源重视不够，甚至有些小税源没有征收。调整税收收入结构体现了“抓大不放小”的治税思想，即在税法规定的范畴内，在抓好增值税、营业税、所得税等主要税种征收管理的同时，加强对那些管理力度不够的小税种加强征管，对那些没有开征的小税种重新开征，树立“小税种，大财源”的思路，以增强税法的严肃性。另一方面是调整政府财力结构。在政府的收入中，税收收入是主体，除了税收收入外，还有非税收收入等。非税收收入是政府通过出台法规政策，以收费的形式取得的收入。调整政府财力结构主要是针对政府出台的各类基金、收费等非税收收入，按法规政策的要求，没有收的要收起来，没有收足的要收足，以做大财政“蛋糕”。二是调整公共支出结构，体现了市场经济的法治精神。公共财政的基本职能是提供公共产品，满足社会公共需要。我国《农业法》《教育法》《科技进步法》等对财政都有明确的要求。由于受政府财力的限制，我国不少地方政府对公共产品的提供是不够的或是不充分的。调整财政支出结构，对地方生产性支出要控制，对政府的行政管理支出要压缩，减少各类会议费、招待费、差旅费、通信费等支出，保证农业、教育、科技、文化、环保等支出，这和我国《农业法》《教育法》《科技进步法》的要求是不谋而合的。三是创新财源建设，支持第三产业发展，体现了市场经济的法治精神。构建公共财政，财政要逐步退出竞争领域，并不等于财政不要支持经济发展。只要符合国家产业政策，政府鼓励发展的产业和行业，财政的介入也是符合公共财政发展要求的。但在市场经济条件下，公共财政支持经济发展的手段和方式是有讲究的，公共财政支持经济发展总的原则是不与民争利，重点支持符合国家产业政策，处于弱势的产业和行业。支持的手段可以采取财政投资、财政贴息、税收优惠等。在我国，经济发展中的突出问题是第三产业滞后，不仅远远低于发达国家，也落后于不少发展中国家，这和我国的制造业发展不相符合，也影响我国产业结构的合理性和社会的就业水平，扶持第三产业发展，符合国家的产业政策，符合市场经济的发展要求。

(五)创新分税制财政体制，理顺中央和地方的财政分配关系。

财政是一个分配范畴，财政分配涉及中央和地方、国家和企业、个人等的分配关系，其中中央和地方的财政分配关系是财政分配的重点与难点。改革开放以来，我国的财政体制作过多次调整：一是1980年推行的“划分收支，分级包干”的“分灶吃饭”的财政体制；二是1985年推行的“划分税种，核定收支，分级包干”的财政体制；三是1989年推行的财政包干体制；四是1990年开始在部分省市推行“分税包干”财政体制试点；五是从1994年开始全面推行分税制财政体制。其中，财政包干体制是按企业隶属关系划分企业所得税，按属地征收原则划分流转税，把工商企业的税收状况同地方政府财政收入紧密地联系起来。这样，各地区为了本位利益，扩大自己的财源，往往以本地区财政收益最大化为目标，竞相发展见效快、税高利大的项目，并保护本地产品的销售。较为典型的是烟酒行业发展，由于这些产品税率高、收益大，各地区盲目扩大产量，不仅造成重复建设、产业结构趋同，还妨碍了国内统一市场的形成，导致资源的极大浪费。这不仅扭曲了税收经济杠杆的调节作用，该发展的发展不起来，限制发展的反而发展，而且不利于中央和地方分配关系的调整，使国家的产业政策不能正确贯彻实施。分税制在划分事权的基础上，明确了中央和地方的收入范围，把来自工业产品的消费税的全部和增值税的大部分划归中央，在很大程度上限制了地方盲目发展高税率产品的倾向，对过去难以解决的争上小酒厂、小烟厂、小棉纺厂等重复建设问题，起到了有效的控制作用。同时，分税制把来自第三产业的税种划归地方，有力地调动了地方发展第三产业的积极性，加大了对第三产业的资金投入。随着2012年开始试点的“营改增”的推进，税制改革倒逼分税制财政体制改革的深化，否则，分税制财政体制难以运行，地方政府的职能难以实现。创新分税制财政体制改革，核心是建立事权和支出责任相适应的制度，以处理好中央和地方的财政分配关系，首先必须划分好中央和地方政府的事权，把国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权，把区域性公共服务作为地方事权，把部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，适当上收事权，让中央承担更多的事权。在此基础上，按照事权、财力相适应的原则划分中央和地方的财政收入，调整的方式主要是增值税的分成比例的调整，分成比例根据中央和地方承担的事权，中央财政作一定的让渡，适当向地方倾斜，提高地方财政的分成比例，把消费税从中央税改为地方税或中央地方共享税，其他的税收收入归属可以在原有的基础上保持不变，以维护分税制财政体制的连续性和稳定性。至于今后新开征的税种，根据税种的属性进行分配，如用于环境保护和治理的环境保护税应作为中央和地方共享税，房地产税应作为地方税，等等，把事权和财力结合起来划分中央和地方的财政收入。同时，在收入划分的基础上，进一步规范财政转移支付制度，要清理、整合、规范专项转移支付，减少财政专项，尤其要取消竞争领域的财政专项和地方资金配套，扩大一般性转移支付的比例，把属于均衡财力的财政专项纳入一般转移支付，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的财政转移支付，以更好发挥财政转移支付均衡财力的功能。