减税降费的逻辑与治理效能_北京转创国际管理咨询有限公司

最近国务院召开的减税降费座谈会上，总理提出2022年将持续进行减税降费。减税降费是我们这个时代的高频词，2016-2021年新增减税降费累计超8.6万亿元。

回顾中国减税降费改革的过程，可以发现它有三个特点：一是时间长，严格说来，自2012年起我国就实行减税改革了，2012年分别采取提高增值税和营业税起征点、提高个税工资薪金税前扣除标准、减轻小型微利企业税收负担等措施，之后历年税费政策调整均是减税降费政策；二是规模大，2013-2017年累计减税降费3万亿元，2018年后减税降费改革力度突然加大，2018年、2019年、2020年和2021年减税降费规模分别达到1.3万亿元、2.36万亿元、2020年2.6万亿、1万亿元（预计）；三是普惠性减税与结构性减税并举，一方面实行如增值税税率下调、提高个人所得税免征额等普惠性减税政策，另一方面针对中小微企业实行结构性减税政策。

我国减税降费改革规模之大、时间之长是举世罕见的，它既是应时而生的重要经济现象，也是历史运动的一个重要组成部分，它既有着在种种现实问题考量下的现实运行逻辑，也有着随经济发展阶段而转换的历史演变逻辑。减税降费的现实逻辑主要有以下三个层面。

第一，减税降费既是拉动经济增长政策，也是推动产业结构升级政策。我国近几年大规模减税降费改革的实施背景，是在经济增长率下滑和经济增长方式需要转变的背景下展开，因此减税降费一方面通过降低增值税税率、降低社会保险费率等方式来降低企业负担，另一方面通过提高企业研发费用加计扣除比例来推动产业结构升级。

第二，减税既有需求管理政策，也有供给管理政策。需求管理政策着眼于调节宏观经济的总需求，中国作为一个大型经济体，经济发展的基本动力来自内部需求增长。内需增长主要源自居民消费需求和企业投资需求增长，为此，减税政策一方面通过提高个人所得税“起征点”方式来增加居民收入，另一方面通过降低增值税税率方式来增加企业现金流。同时，作为供给侧结构性改革的重要组成部分，减税改革要有利于经济结构的调整，促进供给体系的质量和效率提高,增强经济持续增长的动力，像2021年陆续出台的先进制造业延期缴纳税款、企业研发费用税前加计扣除政策、支持新兴产业发展进口税收政策属于此类。

第三，减税既是重要经济政策，也是积极就业政策。就业对保持社会稳定、促进人力资源的开发和利用、实现宏观经济平衡均有着重要意义，受大学扩招、疫情冲击、城镇化进程等影响，我国就业形势比较严峻。中小企业是吸纳劳动力的主要经济实体，特别是在疫情期间，保住市场主体，增强市场活力，需要降低中小企业税收负担，为此，我国采取提高增值税小规模纳税人起征点、小微企业和个体工商户所得税减半征收企业所得税和个人所得税等政策。

总体而言，自2012年起，我国减税降费改革已走过十个年头，减税降费从间接税扩大到直接税、从主体税种扩大到小税种、从普惠性减税到针对中小企业减税、从减税到降费，这对推动中国经济增长、产业结构升级、吸纳就业等均起到了重要作用。

如果拉长观察历史的焦距，可以看到，我国近十年的减税降费改革有很强的历史合理性，它正处于财政收入长周期性波动的一个重要区间。以财政收入占GDP的变化而论，自改革开放以来，它经历三次大的变化。

第一阶段自1980年至1993年，财政收入变动的主导逻辑是通过放权、减税、让利调动各方面积极性。我国改革开放是以计划经济为起点的，计划经济走的是低工资、重积累的道路，这严重压抑了地方政府、企业和居民的积极性，为此，我国采取一系列向地方政府和社会放权措施，在税收上通过“利改税”降低企业负担，加上当时税制建设不完善、地方政府征税积极性不足，这导致财政收入占GDP的比重从1980年的25.5%逐年下降到1993年的12.3%，国家宏观调控能力大幅度下降。

第二阶段自1994至2011年，财政收入变动的逻辑是通过增税以提高财政汲取能力。财政收入占GDP的比重表面上是体现宏观税负的指标，深层次体现着财政汲取能力和国家宏观调控能力，历史经验一再告诉我们，当该比重非常低时，国家治理会出现各种危机。为改变这个局面，我国自1994年进行分税制改革，改革后，通过间接税的重复征税机制设计、地方征税积极性的激发、税源的迅速增长等途径，税收连年高速增长，极大地缓解了财政压力，并为积极财政政策实施、社会保障制度建设等提供重要财力支持。自1997年至2012年，税收连续16年增长幅度高于名义GDP增长幅度，税收年均增长率为20.12%，高于名义GDP增长率6.6个百分点。

第三阶段自2012年至今，财政收入变动的逻辑是通过减税降费满足经济高质量发展需要。我国在二十世纪初加入世贸组织后，充分发挥要素分工优势，在经历长达十多年高速经济增长后，经济增长速度逐年回落，经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段。此时，不宜再强调提高财政汲取能力，而是要通过减税降费增强经济活力、培育新动能和推动创新。但是，凡事都有两面性，税收作为国家筹集财政收入的重要工具，连年减税会导致财政收入增长下滑，为此需要各级政府在过紧日子和减少不必要财政开支同时，提高财政支出效率。由此，减税降费也是倒逼政府治理效能提高的重要推手。