长期以来，美国在全球货币体系中占据绝对优势地位。美元在全球外汇储备中的占比在60%以上，在全球资金交易中的占比达90%。很多国家和地区的货币都与美元挂钩，利率市场也跟随美联储的利率政策进行操作，美元在国际交易中被大多数国家用作报价、支付和清算工具。同时，美国控制了国际支付清算的主要通道，即环球银行间金融电讯协会（SWIFT）和纽约清算所银行同业支付系统（CHIPS）。SWIFT是世界级的金融电文传送网络，为全球金融机构提供支付结算信息传输服务。一旦金融机构被SWIFT列为制裁对象，无论采用任何代理银行、代理账户，凡是其发出的支付结算指令都将被中止，美元资金交易将被切断。CHIPS作为全球最主要的美元支付系统，承担了95%以上的银行同业美元支付清算，每日通过CHIPS清算的资金量超过1.9万亿美元。CHIPS与SWIFT一起构建成了以美元为核心的金融领域基础设施，成为美国实施金融制裁的主要工具。

 美国金融制裁的法律依据

在美国金融制裁的法律中，《国家紧急状态法》和《国际紧急经济权力法案》最为重要。1976年颁布的《国家紧急状态法》对紧急状态的颁布程序、颁布方式、终止方式、状态期限等进行了规定。该法律赋予总统宣布紧急状态的权力，但总统要向国会解释宣布紧急状态的法律依据等。从1978年到2018年，历任总统共宣布58次紧急状态，其中31次至今仍有效。1977年通过的《国际紧急经济权力法案》规定，美国总统在国家安全、对外政策或经济利益受到威胁的情况下，有权命令国内金融机构停止与被制裁对象之间的金融交易、款项划拨、货币转移等业务，而无需国会批准。在美国的国家利益受到被制裁国家或组织侵犯时，总统有权下达冻结外国人在美国的资产，实行贸易禁运或采取其他适当方式的命令。

此外，美国还颁布了金融制裁的补充性法律。2011年，小布什签署颁布了《爱国者法案》。该法案以防止恐怖主义为目标，扩大了财政部长的权限，赋予其在控制金融流通活动，特别是控制境外人士或实体有关金融活动的权力。更重要的是，该法案确立了“长臂司法管辖权”。各国经营美元业务的商业银行都离不开美元和负责美元清算的金融机构。例如，商业银行如果不配合美国的反洗钱、反恐怖的融资措施，将面临被美国金融系统切断联系的风险，将对该银行甚至银行所在国的金融系统造成沉重打击。“长臂管辖”已经成为美国对其他国家实施二级制裁的重要法律依据。

美国金融制裁的实施程序

美国国会立法，总统颁布行政命令后，财政部主要负责监督、管理和落实金融制裁的有关内容。财政部下设的恐怖主义及金融情报办公室，是实施金融制裁的主要管理部门。该办公室下设的外国资产管理办公室（简称“OFAC”）是金融制裁的直接执行部门。美国实施金融制裁的程序通常是：一是由国家安全委员、国务院或中央情报局等部门提出制裁草案。二是由OFAC拟定制裁对象，包括基于名单的制裁和基于国家或项目的制裁。截至2019年末，OFAC负责管理或执行的制裁项目共28个，包括美国对伊朗、朝鲜、叙利亚、古巴等国家的经济制裁，以及与这些国家存在经济往来的相关国家或组织的制裁。三是总统下达行政命令，将特定国家或组织列为金融制裁对象。四是OFAC作为执行部门，对被制裁对象进行调查，要求商业银行和美元支付清算组织采取相应的制裁措施。五是OFAC对制裁履行情况进行监督调查，并对违反制裁要求的机构加以处罚。

美国金融制裁的主要方式

美国金融制裁的方式主要有以下几种：一是冻结或没收金融资产。美国对目标国实施金融制裁时，通常先针对目标国重要部门的领导人及关联人，采取罚款与冻结资产的制裁措施。如未达到预期效果，还有可能冻结被制裁国的重要组织或金融机构在美国的资产。二是取消国际间融资。随着马歇尔计划、日本复兴计划等经济援助计划的实施，以及冷战中美国对亚非拉国家的经济援助，美国及其主导的世界银行、国际货币基金组织等国际金融组织，为多国重建提供了大量资金支持。这为美国将取消国家间或国际机构融资作为制裁手段提供了可能。美国通过本国金融机构或国际金融组织，中止对被制裁国的贷款、债券投资等融资措施，使其陷入资金紧张的状态。三是切断美元支付清算通道。阻止被制裁国的金融机构通过SWIFT进行报文传递，并进入以CHIPS为主的美元支付清算系统，进而限制被制裁国的美元资金交易。四是禁止全球机构与被制裁对象交易。根据“长臂管辖”，与OFAC制裁对象发生资金往来的外国商业银行，都会被列入制裁名单。

美国的金融制裁包括一级制裁和二级制裁。一级制裁主要是针对“美国个人与实体”等美国域内管辖对象。二级制裁主要是针对域外管辖对象，迫使外国人遵守美国的制裁决议。美国政府利用二级制裁阻止由非美国人开展的与美国无关联关系的某些特定金融活动。被列为二级制裁对象的金融机构，将被禁止通过美国银行及其海外分支机构办理业务、开立代理行账户或进行清算。通过二级制裁，美国实际上是迫使其他国家及金融机构在与被制裁国和美国的业务往来中做出被动选择，从而达到多边制裁的效果。

 美国将金融制裁作为维护全球战略利益，实现地缘政治目标的重要手段。对俄罗斯、伊朗、朝鲜等国家采取的金融制裁措施，在很大程度上起到了阻断被制裁国美元资金交易，影响国民经济发展，甚至改变其国际政治立场与外交决策的作用。

美国对俄罗斯的金融制裁

克里米亚事件后，为迫使俄罗斯在乌克兰问题上做出妥协和让步，打击俄罗斯的国民经济，特别是能源行业，美国联合欧盟对俄罗斯进行了金融制裁。2014年3月17日，奥巴马签发了E13661号行政令，对俄罗斯政府相关官员、运作俄罗斯军工业的有关实体和个人以及被认定为代表俄罗斯政府高级官员或为其提供实际支持的实体和个人，进行金融制裁。同年12月19日, 奥巴马签发了EO13685号行政令，重点打击俄罗斯的能源、金融和国防领域。2017年，针对俄罗斯在克里米亚地区采取的军事行动，美国国会通过了《以制裁反击美国敌人法案》。2017年8月2日，特朗普签署了该法案，扩大了对俄罗斯的行业制裁范围，并对非美国人开展与俄罗斯有关的部分业务进行二级制裁。美国对俄罗斯实施的金融制裁导致俄罗斯资本加速流出，外国直接投资金额明显下降。由于俄罗斯储蓄银行、俄罗斯对外贸易银行、俄罗斯天然气工业银行、俄罗斯发展及对外经济银行、俄罗斯农业银行等都在制裁名单中，金融制裁使俄罗斯无法从美欧金融和投资机构获得3个月以上的贷款，同时俄罗斯银行通过发行美元债券在国际市场上融资的渠道被封锁，俄罗斯能源企业的融资环境急剧恶化，不得不付出更高的融资成本，一些能源投资并购计划被迫搁置。

美国对伊朗的金融制裁

伊斯兰革命后，美伊两国进入长达40年的全面对抗，伊朗核问题更是成为美伊两国矛盾的焦点。从卡特到小布什政府，以美国为首的西方国家对伊朗实施了不同程度的金融制裁，包括冻结或没收个人财产、限制其企业进入美国债券市场融资、禁止第三方与被制裁对象交易、切断其美元贸易结算通道等。2013年1月，奥巴马加速美国全球战略调整，对伊朗采取接触缓和策略，重启伊朗核问题谈判。2015年7月14日，伊朗与美国、中国、俄罗斯、英国、德国、法国达成“联合全面行动计划”（即“伊核协议”），解除了针对伊朗的核武器相关二级制裁，允许非美国人与伊朗开展广泛的商业活动，同时减轻了部分一级制裁措施。然而，特朗普执政后，美国再次对伊朗采取强硬政策。2018年5月8日，特朗普签署E13846号行政命令，废除《伊朗核协定》，并实行更严厉的金融制裁，对700个个人、实体、飞机和船只实施制裁，其中包含50家伊朗银行及其境内外分支机构。制裁措施包括禁止伊朗政府购买美元，禁止美国金融机构认购或帮助伊朗政府发行主权债等，涉及金融、能源、制造、金属、采矿、船运、汽车、航空、建筑、纺织等行业。迄今为止，综合来看，不管是制裁的广度还是强度，特朗普政府对伊朗的打压在多领域均已达到一个新高度，因此被视作“极限施压”。受金融制裁的影响，伊朗无法进入国际金融体系，只能通过第三国货币或以货易货的交易来实现对外贸易，这导致伊朗原油出口和成品油进出口锐减。美国重启制裁后，伊朗石油出口大幅萎缩，从2018年４月份的260万桶/日下降到10月份的110万桶/日。此外，美国的金融制裁迫使回归伊朗市场的大量外国企业和资本从伊朗撤出，大量与油气行业有关的投资合作计划被迫停止。

美国金融制裁的几点启示

金融制裁与美国的地缘政治战略密切相关。美国对俄罗斯的金融制裁，主要是基于乌克兰特别是克里米亚地区的重要战略意义，通过惩罚性的制裁措施迫使俄罗斯收缩在乌克兰东部地区的军事扩张，而美国对伊朗的金融制裁更是基于中东地区复杂的利益角逐以及美伊两国围绕核问题形成的长期矛盾。

金融机构和重点行业往往成为美国金融制裁的主要目标。美国通过制定行业制裁名单，对涉及被制裁对象国计民生的重要行业实施制裁。如对俄罗斯的金融制裁主要围绕关系其经济命脉的能源行业开展，同时通过限制俄罗斯银行机构的融资能力，间接影响能源企业的生产经营能力；对伊朗的制裁是通过切断伊朗金融体系与SWIFT的联系，基本阻断了伊朗的美元资金结算通道，对伊朗以石油为中心的国际贸易与投资活动构成了重大打击。

美国的金融制裁主要依赖于对美元支付清算系统的绝对控制。美元在全球货币体系中的绝对优势地位为美国实施金融制裁奠定了基础，而具体的制裁措施又是通过控制或影响SWIFT、CHIPS等美元支付结算的基础设施而实现的。各国金融机构对美元支付结算体系的严重依赖，使得美国通过“长臂管辖”的二级制裁扩大了金融制裁的影响力。

美国金融制裁相对于其他制裁手段的强度更高，效果更明显。金融制裁能够实现军事制裁、贸易制裁等制裁手段无法达到的效果。在高度依赖美元的全球经济贸易体系中，一旦美元融资能力或结算能力受限，无论是位于需求端的消费、出口，还是位于供给端的产业、投资，都会受到巨大冲击，会对被制裁国的经济和政治产生深层次的影响。俄罗斯和伊朗受到美国的金融制裁后，国民经济均受到了不同程度的冲击，导致经济增速放缓，通货膨胀率上升，资本市场和外汇市场也都发生了大幅波动。

目前，全球单边主义抬头，全球化进程受阻。特朗普执政后，美国将中美关系由“合作伙伴关系”重新定义为“战略竞争对手关系”。随着中美经贸摩擦的升级，未来不能排除中美贸易争端延伸到金融领域的可能。对此，应未雨绸缪，做好充分准备，防范美国的金融制裁风险。

实施多元化的外汇储备

截至2019年末，中国外汇储备为31079亿美元。按照IMF2018年的统计，中国外汇储备规模占全球外汇储备规模的近30%，而美元资产依然是中国最主要的储备资产。对美元资产的依赖，导致中国单一币种资产过于集中，风险得不到有效分散。为此，应进一步优化外汇储备币种结构和资产结构，适度增加欧元、英镑、特别提款权等在现有储备中的比重，逐步降低美元的比重，同时确保合理的外汇储备规模，完善外汇储备管理制度，增强抵抗单一货币风险的能力。

推进人民币跨境支付系统建设

美国金融制裁的权力主要源于美元在国际支付清算体系中的核心地位。目前，中国金融机构的美元交易完全依赖于SWIFT传递报文信息，通过CHIPS进行美元支付清算。金融交易信息很容易被美国掌握并利用，中国商业银行美元资金业务的交易通道面临被美国左右的风险。在SWIFT短期内仍难以被有效替代的情况下，中国应加快人民币跨境支付清算的基础设施建设，大力推进人民币国际化进程，以非美元结算方式参与国际结算。

2012年，中国启动了跨境人民币支付系统（CIPS）建设，为境内外金融机构人民币跨境和离岸业务提供资金清算和结算服务。目前，CIPS实际业务覆盖155个国家和地区的2395家法人金融机构，参与者已囊括“一带一路”沿线41个国家和地区。随着“一带一路”战略的深入推进，中国企业海外投资、海外并购、跨境贸易所带来的跨境人民币支付结算需求存在很大的提升空间。在此背景下，应加快推进人民币离岸金融中心建设，积极开展双边、多边货币互换，同时加快跨境人民币支付系统建设，提升跨境人民币结算的便利化水平，使人民币逐渐成为美元之外的重要国际支付结算货币。

完善应对金融制裁的法律法规

在美国对伊朗实施金融制裁的背景下，欧盟为保护本国涉伊企业免受负面影响，于2018年8月7日重新启动了《阻断法令》，以对冲美国的“长臂管辖”。根据该法令，欧洲企业在通常情况下无需遵守美国的制裁令，可继续与伊朗的合作伙伴进行交易。该法令还允许欧盟居民和公司向在美国对伊朗实施金融制裁中对其造成损害的个人或实体要求赔偿。面对美国的金融制裁风险，中国也应当通过立法的形式，赋予中国立法、司法、行政部门应对美国金融制裁的权力，为中国实施对金融制裁的反制措施提供法律保障。同时，要建立起应对金融制裁的跨部门协同机制，完善金融市场紧急状态时的政策工具箱。

加强金融机构应对金融制裁的合规管理

近年来，农业银行、昆仑银行、丹东银行等金融机构由于为受美制裁国家提供金融服务，在美国监管机构的“长臂管辖”下，受到了美国金融监管机构的严厉制裁。因此，我国金融机构应加强合规管理，尽量避免与被制裁国发生直接资金往来，以免受到美国的二级制裁，对中国金融系统产生不利影响。首先，应完善客户识别与尽职调查流程。建立业务关系前，准确判断客户是否涉及受制裁对象名单。进行客户识别时，除注意客户背景外，还应考虑到OFAC的“50%原则”，即被制裁主体直接或间接控股50%以上的公司也一同被视为被制裁主体。其次，要关注制裁风险高的地区的客户的身份识别。通过可靠的证明文件、数据信息和资料核实客户身份，了解客户建立和维持业务关系的目的及性质。在洗钱风险较高的领域，采取更加严格的客户身份识别和交易监测措施。最后，要加强与美国金融监管机构的沟通。国内的监管环境与美国存在很大差异，中国金融机构在美国设立分支机构，应当确保其经营活动符合美国的监管政策。

作者单位：中央党校国际战略研究院、

中国建设银行总行内控合规部