摘要

近年来，中国企业借力“一带一路”倡议，参与了“一带一路”沿线国家大量建设工程项目，其中不乏世界银行集团、亚洲开发银行等机构资助的项目。但由于自身合规体系不完善和经营地合规环境欠佳等原因，许多中国企业近年来遭遇世界银行等机构的制裁或者多边金融机构的联合制裁，蒙受了较大的经济和声誉损失。因此，中国企业需要加强合规体系建设，从源头上防控合规风险。世界银行作为经济全球化的重要推动者和全球腐败治理的重要参与者，在基础设施建设合规领域积累了相当的优秀经验，可供相关国内企业借鉴。同时，国内企业在建设全面合规体系的过程中，还应根据自身性质，力求与《企业境外经营合规管理指引》、《中央企业合规管理指引（试行）》等国内规定相融合，在“走出去”的实践中构建既符合国际先进实践，又符合国内制度的全面合规体系。

一、问题的提出

“一带一路”的核心内容之一是促进基础设施建设和互联互通，推动沿线国家协调联动发展，实现共同繁荣。近年来，中国企业借力“一带一路”倡议，在对外工程承包领域取得了较好的经营收益。2018年1-11月，我国企业在“一带一路”沿线国家新签对外承包工程项目合同3640份，新签合同额904.3亿美元，占同期我国对外承包工程新签合同额的48.8%；完成营业额736.6亿美元，占同期总额的53.4%。2019年1-2月，我国对外承包工程新签合同额在5000万美元以上的项目达86个，主要集中在交通运输建设和电力工程建设行业，有效改善了东道国基础设施条件。[1]

但是，海外建筑工程历来是合规风险的高发领域。“一带一路”沿线多为发展中国家，诚信合规的大环境不尽理想，中国企业在当地开展业务很难“独善其身”，加之中国企业合规体系建设总体而言尚处于起步阶段，因此面临较大合规风险。中国企业在“一带一路”沿线国家参与的不少建设工程项目是由世界银行集团、亚洲发展银行等多边金融机构提供融资支持，上述项目的参与企业如果存在腐败、欺诈、串通、强迫、阻碍调查等违规行为则会受到世界银行等机构的制裁甚至多家多边金融机构的联合制裁。

数据显示，2009年以来，受世行制裁的中国企业数量总体呈上升趋势，尤其是最近三年，被列入制裁名单的中国企业显著增多。[2]2017年，国内受制裁企业数量达到21家，2018年激增到44家，而2019年仅前五个月，受制裁中国企业已经达到23家。[3]截至2019年5月，共有114家中国实体和个人受到世行制裁。[4]此外，由下图可见，相当比例的中国企业受制裁期限超过1年，意味着受制裁企业可能面临世界银行集团、亚洲发展银行、非洲开发银行等多家多边金融机构联合制裁，导致被禁止参与上述所有机构资助的建设工程项目，遭受经济、声誉上的巨大损失。

世行可以采取的制裁措施包括附条件解除制裁、附条件免除制裁、制裁或永久制裁、谴责信等。但是，世行往往会附条件解除制裁。具体而言，违规企业如果按照《世界银行诚信合规指南》（下称“《世行合规指南》”）的要求建立并运行合规体系，可以获得解除或者免除制裁等宽宥，恢复参与世行资助项目的资格。

我们整理了世行公开披露的中国企业受制裁原因及解禁条件。可见，统计范围内的中国企业违规行为往往集中在投标环节的虚假陈述等，而建立并实施有效的诚信合规体系则无一例外地成为世行解禁条件。

中国企业遭受世行制裁原因及解禁条件

（仅限公开披露部分）

二、《世行合规指南》要求解读

(一)《世行合规指南》的性质

《世行合规指南》总结了“被许多机构和组织认为是良好治理和反欺诈与腐败的良好实践的标准、原则”[5]，并随着国际合规标准的发展而不断更新。《世行合规指南》大量吸收了《2009年经合组织关于进一步打击外国公职人员在国际商业交易中的贿赂行为的建议》、《国际商会反腐败、打击敲诈和贿赂委员会:国际商会行为准则和建议》、美国《针对机构实体联邦量刑指南》等内容，保证该指南获得国际范围的认可。

应当明确，《世行合规指南》是指导性而非强制性的。正如世行在官方文件中说明的，“它们既不是囊括一切的，又不是专门针对单一对象的，也不是指令性的，相反，受制裁方采用这些指南还是采用其他变体应该是基于其自身情况作出的决定”。[6]因此，《世行合规指南》遵循的是“实质优于形式”的原则，允许企业综合考虑自身规模、地理位置、行业领域、所在国家、与业务伙伴和政府官员的关联度等因素，根据个体风险评估状况，灵活采取合规形式、具体措施，并投入相应资源，但最终必须满足《世行合规指南》各项要求。

(二)《世行合规指南》的合规要求解读

《世行合规指南》共有11项原则，包括禁止不当行为、责任、计划的启动/风险评估和审查、内部政策、关于业务伙伴的政策、内部控制、培训和宣传、激励措施、报告、对不当行为的补救、共同行动。我们按照模块化的方式，将其分为首要目标、主体职责、基本流程、重点领域、关键环节、保障机制六大模块进行介绍。

1

合规体系建设的首要目标

禁止不当行为

《世行合规指南》第一条即要求企业通过行为准则或者类似文件，明确被禁止行为的种类和范围，尤其要关注企业高风险业务板块。按照世行的合规要求，被禁止的行为主要包括欺诈、腐败、共谋和强迫等。

2

合规体系建设的主体职责

领导层、管理层、全体员工

《世行合规指南》分别规定了企业领导层、管理人员和普通员工的合规职责。首先，《世行合规指南》要求董事会等企业领导层明确表态并积极支持企业合规体系建设。董事会或类似机构必须了解合规体系内容，监督整个合规体系的建设和运行；为管理人员建设运行合规体系提供指导、资源与支持；同时确保合规体系得到定期检查、评估，及时发现问题并采取补救措施。而董事会审计委员会等应当对合规体系进行定期和独立审查，提出改正建议。此外，董事个人必须遵守企业各项合规要求，一旦违反，要受到相应处罚。首席运营官等高级管理人员负责确保不同岗位的人员按照既定职责执行合规体系。其次，《世行合规指南》要求企业管理层负责合规体系的日常监督管理，直接向企业领导层、审计部门等汇报情况。为确保上述管理层充分履职，《世行合规指南》要求赋予其充分的自治、资源和权限。最后，《世行合规指南》强调企业发动全体员工参与合规体系建设，并遵守合规体系中的各项合规要求。

3

合规体系建设的基本流程

评估、审查、改进

在合规体系建设初期，《世行合规指南》要求企业管理层综合考虑企业规模、业务领域、地理位置等因素，评估企业在欺诈、腐败等方面的风险，确保合规体系建设有的放矢。合规体系建成后《世行合规指南》还要求企业从三方面入手，更新完善企业合规体系：一是对企业风险进行持续评估，二是通过接收利益相关方反馈等方式，系统地、定期地审查合规体系在防控违规行为方面的适用性、妥善性和有效性，三是考察企业合规要求是否反映了国际标准、行业标准等外部合规标准的变化。当发现企业现有合规体系不足以应对违规风险，或者未能充分反映外部合规要求时，企业应当及时更新完善自身合规体系。

4

合规体系建设的重点领域

自身合规与商业伙伴管理

《世行合规指南》旨在遏制欺诈、腐败等失信行为，所以对企业自身行为列举了八个相关领域作为合规体系建设的重点。值得关注的是，《世行合规指南》要求企业将诚信合规义务延伸到商业伙伴，并提出了系统性要求。

一方面，为防控自身欺诈、腐败等违规风险，企业必须做好以下八方面工作：一是雇佣前对员工候选人尤其是管理层候选人进行尽职调查，避免招聘有失信记录的员工；二是限制与主管相关业务的前政府官员及相关主体建立雇佣或者其他交易关系；三是合理控制招待费等，以免其对商业交易产生不当影响；四是依法进行政治捐款并披露；五是依法进行慈善捐助并披露，不得以慈善捐助为名进行违规利益输送；六是不支付任何好处费；七是合理记录各项合规工作，包括前述支付款项；八是采取特定措施，发现和预防腐败、欺诈、共谋、胁迫等不当行为。

另一方面，在合规领域，企业仅仅做到独善其身还不够，《世行合规指南》特别要求企业根据其能够对其他企业施加影响和控制的程度，尽力确保代理人、顾问、咨询专家、代表、经销商、承包商、分包商、供应商、合资方等商商业伙伴防控不当行为。《世行合规指南》要求企业在合作前对潜在商业伙伴进行尽职调查，避免与违规风险较高的主体发生业务关联；将企业合规要求告知商业伙伴；要求商业伙伴遵守商业伙伴自身合规要求或者鼓励其建立合规体系；完整记录双方的业务往来；确保向商业伙伴的支付价格公允、渠道合法；监督企业和业务伙伴履行合同的情况等。

5

合规体系建设的关键环节

财务、合同、决策

对于合规风险易发的财务、合同、决策等环节，《世行合规指南》强调通过加强企业内部控制降低风险。在财务方面，《世行合规指南》要求企业从财务和组织结构入手管理自身财务、会计、记账和其他业务流程。并且，企业财务内控应定期接受独立的内外部审计，以确保内控体系有效运行，并及时发现不合规交易。在合同管理方面，企业签订的合同应约定与不当行为相关的合同义务和责任，例如：约定当业务伙伴出现某种不合规行为时，企业有权解除合同。在决策方面，《世行合规指南》要求确保企业决策流程和决策者资历与交易价值、违规风险相一致。

6

合规体系建设的保障机制

培训、激励、报告、矫正、联合

为确保合规体系有效运行，《世行合规指南》还规定了合规体系建设的五项配套保障机制，即培训、激励、报告、矫正、联合。一是企业应当采取合理措施为公司各级员工、并视情况为业务伙伴提供合规培训。二是对诚信合规的员工、商业伙伴采取鼓励、奖励等正激励措施，而对违规员工和商业伙伴采取终止合同等负激励措施。三是企业应当为管理层、员工和业务伙伴提供安全、便捷和必要的举报和咨询渠道；对于拥有决策权或能够影响业务结果的所有相关人员，应要求其定期书面说明：已经阅读企业行为准则、严格遵守企业合规要求，并已向企业合规专员报告其知晓的违规行为（如有）。四是企业应及时调查、纠正并采取措施预防违规行为。五是鼓励合规体系不完善的中小企业等与商业联盟、行业组织、职业协会、民间团体等合作，共同改善企业合规标准、透明度和责任制，并帮助企业建立和完善合规体系和内控机制，以遏制不合规行为。

三、如何建立符合《世行合规指南》要求的全面合规体系

如前所述，建立并实施符合《世行合规指南》要求的全面合规体系，是解除世行制裁的重要条件。更重要的，企业建立全面合规体系，使海外业务满足国际优秀合规实践，能够从源头上规范企业海外经营行为、防范重大合规风险，帮助企业实现健康、稳健发展。同时，2018年，国资委、发改委等部委分别印发了《中央企业合规管理指引（试行）》（下称“《央企合规指引》”）和《企业境外经营合规管理指引》（下称“《境外合规指引》”），一方面对中央企业的合规管理提出了全面、系统的要求，另一方面对企业提升境外经营管理水平提供了参考。因此，国内企业可以以《世行合规指南》为基准，根据企业性质，充分融合国内合规指引要求，构建境内境外“双向符合”的全面合规体系。

事实上，国资委、发改委的合规指引也充分借鉴了合规管理的国际优秀实践，只是由于出发点不同，互有侧重。我们整理了《世行合规指南》与《央企合规指引》、《境外合规指引》的主要内容，并根据我们的实务经验，对中国企业在海外建筑工程领域构建全面合规体系提出建议。

(一) 合规的首要目标

禁止不当行为

企业在进行合规体系建设时首先要明确的就是相关方要求，特别是相关方的禁止性规定，例如法律法规、监管规定、行业准则等。对于参与到世行融资项目的企业而言，世行的规定就成为了需要遵守的相关方要求。

世行与国资委、发改委等国内监管机构在立法技术上各具特色。世行作为多边国际组织，具有国际法主体的超然地位，在制度的制定上能够有更大的灵活性；而国资委、发改委则要充分尊重我国国内法的制度要求。当然，世行在合规指南中也提到，企业在建设合规体系时，应当充分考虑经营地的当地法律要求。

在明确了相关方要求后，如何对相关方要求进行梳理并内化成为企业的合规制度就成为了重要问题。实践中，较为有效的做法是全面梳理外部法律、法规等相关方要求和企业内部制度。对于外部制度，要充分分解，总结出“dos”（需要做）和“don’ts”（不能做）两个列表，为企业管理人员和普通员工廓清行为指引和监管红线。对于企业内部制度，要对照外部要求，评估企业现有的内部政策和流程能否体现监管要求，能否确保外部制度得到有效的贯彻落实，通过查漏补缺，发现企业内部管理制度和流程中的风险点，为企业合规制度的完善确定方向。

(二) 合规组织架构

领导层、管理层、全体员工

在合规组织架构方面，《世行合规指引》与《央企合规指引》、《境外合规指引》存在较大的区别。《世行合规指引》并未明确企业如何构建合规组织架构，仅规定了企业领导层和公司各级员工的合规责任；《央企合规指引》、《境外合规指引》则对企业的合规组织搭建作出了较为明确的说明。

依照国际优秀合规实践，企业应当根据自身特点，搭建覆盖管理层、经营管理层、职能部门直至海外办事处的合规管理组织架构，赋予各层级必要的职责与权限。具体如下图所示：

实践中，中国企业的海外合规建构可以在集团、集团下属单位/海外子公司、办事处三个管理层级设立合规官，按照管理职能报告路径，就重大合规事项向上级合规官进行独立汇报和沟通。合规管理组织架构的设立应当遵循“独立性”原则，原则上应当由专职人员承担合规管理职能，如果存在兼职情况，则不得承担与其合规职责发生利益冲突的职能，以确保合规部门和人员的独立性。

(三) 合规体系建设的基本流程

评估、审查、改进

识别和评估合规风险是做实合规体系建设的重要内容。在评估时，企业通常应当考虑审计结果、近期诉讼或者和解情况、合规举报、员工反馈、行业监管趋势以及某个领域合规制度的完善程度[7]。

实践中，企业可以采取风险矩阵的方式，进行风险评估，并列举每个领域的风险级别、违规可能性以及违规对企业的潜在损害。

风险矩阵可以基于流程，即围绕流程来识别某些步骤可能存在的合规风险。该模式需要将公司的流程制度按照现代企业流程的“1+6”标准结构（特定目的、步骤、组织、活动、控制记录、工作标准和工作方法）进行描述，形成“流程地图”。根据此“流程地图”和基于合规风险分布特征的权力识别模型，识别权力；再根据权力内容，确定对应的合规风险点，分析风险发生后果及原因，评估风险等级；最后，确定企业要采取管理措施的合规风险。

风险矩阵也可以基于岗位，即围绕岗位权责内容来识别分析评估分布在岗位职责中的合规风险。首先将公司岗位职责内容逐一列出；然后根据每项岗位职责和基于合规风险分布特征的权力识别模型，识别每项职责内容中的权力；根据权力内容，确定对应的合规风险点，分析风险发生后果及原因，评估风险等级；确定企业要采取管理措施的合规风险。[8]

(四) 合规体系建设的重点领域

自身合规与商业伙伴管理

《世行合规指南》列举了雇佣前尽职调查、限制雇佣前政府官员、管控礼品招待支出、政治捐款限制、慈善捐赠和赞助、好处费、完整记录和欺诈、串通舞弊和胁迫等八个领域作为合规体系建设的重点。值得关注的是，《世行合规指南》进一步要求企业将诚信合规义务延伸到商业伙伴。

实践中，企业通常会制订反腐败、利益冲突、第三方伙伴管理等一系列制度，对上述重点合规领域进行管理。[9]

例如，在某跨国公司的反腐败制度中，该公司首先明确公司禁止一切形式的贿赂和腐败；公司不进行任何政治捐款或慈善捐赠；公司全员均有对腐败行为的举报义务。同时，公司还在制度中明确，公司有权对嫌疑行为进行调查；公司账簿必须真实、完整、准确；高风险岗位的员工必须接受培训；公司只同接受或实施同等合规标准的伙伴开展业务。

在详细的操作指引中，公司列举了腐败与商业贿赂的主要形式；规定了娱乐、招待和馈赠标准和审批流程，并明确上述活动不得直接或间接与业务机会相关联；禁止员工或员工近亲属直接或间接接受第三方支付的不当利益，并要求员工如实记录提供或收到的任何好处。同时，公司还规定了如何对礼品和招待的额度进行估算。

公司对政治活动和慈善捐赠进行严格控制，明确说明公司不参与任何政治活动，也不提供任何政治捐款。此外，公司要求不得对外进行可能获得不当竞争优势的捐赠，不对个人进行捐赠、亦不进行与政治有关的捐赠。

公司还明确了员工的报告义务。员工在发现商业贿赂或违规的迹象，以及被要求从事违规事项时，必须进行汇报。公司还建立和专门的举报系统，保证举报的保密性。

(五) 合规体系建设的关键环节

财务、合同、决策

财务、合同、决策是企业合规管理流程的关键环节。世行在内部控制原则中对上述内容进行了专门强调，这也要求企业切实采取措施，落实相关要求。

在合同制定环节，企业往往通过格式条款的约定以保证在合作伙伴发生不当行为时，企业能够顺利退出合作安排。例如，企业与合作伙伴确立了反腐败格式条款安排，明确要求其作出合规承诺，即承诺合作伙伴及其关联方不会违反任何相关的法律法规，提供或接受有价物或从事任何其他等贿赂行为。若有违规行为的，将被视为合同解除条件已经达成，企业将有权利终止或中止合同，合作方应向企业支付违约金作为补偿。

在决策环节，设立审批权限上调的“触发事项”则是企业确保审批事项与审批流程“成比例”的主要安排。例如，实践中有公司规定，在雇佣政府官员（如担任顾问等），则需要公司CFO或最高管理层批准。

(六) 合规体系建设的保障机制

培训、激励、报告、矫正、联合

合规管理体系建立以后的运行以及功能的实现需要充分的机制予以保障。世行的合规保障机制主要由培训交流、激励惩戒、报告制度、不当行为应对、集体行动等内容构成。与之相比，《央企合规指引》和《境外合规指引》的相关规定与《世行合规指南》的规定基本一致，区别在于世行对于中小企业提出了“共同行动”的建议。囿于篇幅，我们主要对合规举报机制进行分析。

合规举报机制与合规风险识别共同构成了企业风险发现机制，区别在于合规举报机制往往来源于对企业运行情况的观察和检测，属于“动态层面”；风险识别则更多体现在“静态层面”。由于传统文化和激励不足的影响，实践中能够有效执行举报机制的国内企业较少，而行之有效的举报制度应当具备以下条件：

一是通过制度明确举报的渠道、程序、受理主体、处理反馈程序、对举报者的激励；二是建立便捷、保密的举报途径；三是确立独立的部门或人员受理、处理举报事项，并且该部门或人员需要有充分的处理举报事项的权限；四是举报事项受理后，受理人员或部门应当及时查证或处置该事项，且原则上应就处理结果对举报人进行及时反馈；五是提供一定激励措施，以鼓励员工；六是为举报人提供充分的保护和保密措施。

结语

中国企业在“走出去”的过程中，需要高度重视合规风险和相关方要求。世界银行作为经济全球化的重要推动者和全球腐败治理的重要参与者，在基础设施建设合规领域积累了相当的优秀经验。国内企业在海外建筑工程领域，可以以《世行合规指南》为借鉴，充分融合《央企合规指引》、《境外合规指引》等国内制度要求，在“走出去”的实践中构建既符合国际先进做法，又符合国内制度的全面合规体系。

【注]

[1]2018年1-11月中国对“一带一路”沿线国家投资合作情况https://www.yidaiyilu.gov.cn/xwzx/gnxw/75213.htm，最后访问于2019年5月3日。

[2]http://www.worldbank.org/en/projects-operations/procurement/debarred-firms，最后访问时间2019年5月1日。

[3]同上。

[4]同上。

[5]参见《世界银行集团诚信合规指南摘要》，第4页。

[6]见前注，第1页。

[7]Establishing an Effective Compliance Program: An Overview to Protecting Your Organization, by Kwamina Williford, Daniel Small，https://www.acc.com/legalresources/quickcounsel/eaecp.cfm#top 最后访问于2018年11月12日。

[8]本部分主要参考了《企业合规管理操作指南》，王志乐主编，中国法制出版社，p58。

[9]囿于篇幅，我们仅针对我们在反腐败领域的实践经验进行介绍。