基本情况

      棚户区改造专项债券是地方政府专项债券的一个品种。以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还的地方政府专项债券。

      棚户区改造范围既包括一般意义上的城镇棚户区（含城中村、城市危房），还包括国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区（场）棚户区和危旧房、国有垦区危房改造项目等，这些棚户区类型的共同特点是土地产权为国有土地，也就是不包括农用地或集体用地。

地方政府棚改资金主要由国有平台公司向国家政策性银行进行贷款，占棚改项目投资的比例达到97%以上，国家、省级财政仅提供2%至3%的棚改专项补助及配套资金。显然，国家政策性银行在棚改上承担了较大的资金压力。但随着地方政府融资规模不断扩大，为遏制政府债务过快增长势头，防范政府债务风险，国务院加强了对地方政府举债融资行为的监督。这是继土地储备、政府收费公路专项债券之后第三个全国性的“市政收益债”品种。

      棚户区改造是更好解决群众住房问题的重要举措。2018年《政府工作报告》提出，2018年启动新的三年棚改攻坚计划，当年开工580万套。棚改需要资金量较大，以2017年为例，据统计，当年全国各类棚户区改造开工609万套，完成投资1.84万亿元。因此，融资问题关系棚户区改造能否顺利推进。两部门指出，为完善地方政府专项债券管理，规范棚户区改造融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务增量，2018年在棚户区改造领域开展试点，有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、收益相对应的制度，发挥政府规范适度举债改善群众住房条件的积极作用。棚户区改造项目通常都需要几十亿甚至上百亿元资金投入，当前政府财政拨款、土地出让金净收益以及国家政策性银行贷款等融资方式已显现出资金规模不够、持续性不足等问题。部分地区利用棚改形成的土地作杠杆开展大规模基建投资，可能产生效率不高、风险隐匿等问题。而棚改专项债与项目资产、收益相对应，有利于防范债务风险。

发行情况

      随着市场经济的迅速发展和城市建设的推进，为完善地方政府专项债券管理，规范棚户区改造融资行为，坚决遏制地方政府隐性债务增量，2018年4月3日，财政部和住建部发布《试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法》（财预〔2018〕28号），允许地方今年在棚户区改造领域开展发行专项债券试点，有序推进试点发行地方政府棚户区改造专项债券工作，探索建立棚户区改造专项债券与项目资产、收益相对应的制度，发挥政府规范适度举债改善群众住房条件的积极作用，这既可以发挥政府规范适度举债来改善群众住房条件，同时借此给地方融资“开前门”，也可以减少地方政府违规融资冲动，遏制隐性债务增量。

（1）发行主体

       省、自治区、直辖市政府（以下简称省级政府）为棚改专项债券的发行主体。试点期间设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区级政府（以下简称市县级政府）确需棚改专项债券的，由其省级政府统一发行并转贷给市县级政府。

 经省政府批准，计划单列市政府可以自办发行棚改专项债券。

（2）发行与流通方式 

      采取市场化方式发行，在银行间债券市场、证券交易所市场等交易场所发行和流通。

（3）发行额度

      财政部在国务院批准的年度地方政府专项债务限额内，根据地方棚户区改造融资需求及纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入状况等因素，确定年度全国棚改专项债券总额度。各省、自治区、直辖市年度棚改专项债券额度应当在国务院批准的本地区专项债务限额内安排，由财政部下达各省级财政部门，并抄送住房城乡建设部。预算执行中，各省、自治区、直辖市年度棚改专项债券额度不足或者不需使用的部分，由省级财政部门会同住房城乡建设部门于每年8月31日前向财政部提出申请。财政部可以在国务院批准的该地区专项债务限额内统筹调剂额度并予批复，同时抄送住房城乡建设部。

（4）债券期限

      棚改专项债券期限应当与棚户区改造项目的征迁和土地收储、出让期限相适应，原则上不超过15年，可根据项目实际适当延长，避免期限错配风险。

（5）还款来源

      棚户区改造专项债券以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入、专项收入进行偿还，专项收入包括属于政府的棚改项目配套商业设施销售、租赁收入以及其他收入。

棚户区改造专项债券特点

（1）偿债资金来源包括商业设施销售、租赁收入

     棚改专项债券的偿债资金来源包括两个部分，一是对应土地出让收入，这部分资金纳入政府性基金预算管理；二是配套商业项目的销售、租赁等专项收入，比如棚改项目经常可见安置住房配套的商铺和停车位的销售或出租收入，棚户区对应土地一级开发过程中形成的地下综合管廊等资产的租赁收入等。

（2）棚改专项债券期限可以超过15年

      28号文规定：“棚改专项债券期限应当与棚户区改造项目的征迁和土地收储、出让期限相适应，原则上不超过15年，可根据项目实际适当延长，避免期限错配风险”。土地储备专项债券和收费公路专项债券的期限均不得超过15年，而棚改专项债券则“可根据项目实际适当延长”，实际上是首次允许突破15年上限。

（3）可设置提前偿还条款

      28号文允许棚改专项债券约定提前偿还债券本金的条款，土地储备专项债券的文件（62号文）中也有相同规定，但是目前尚未有提前偿还条款的地方债发行。

（4）可以周转偿还

      周转偿还意味着地方债到期后，如果债券对应项目无法实现收入或者实现的收入尚无法覆盖本息偿付，地方政府可以在专项债券限额内，继续发行棚改专项债“周转偿还”。

棚户区改造专项债券的优势

（1）试点发行棚改专项债有利于棚改规范化

      棚户区改造作为我国一大民生工程，也是推进新型城镇化的重要举措。2017年我国各类棚户区改造开工609万套，完成投资1.84万亿元。2018年棚户区改造任务有所下调，但融资需求仍不小。国务院确定实施2018年到2020年3年棚改攻坚计划，将再改造各类棚户区1500万套。近几年棚改的力度持续加大，各类乱象也有所冒头，试点发行棚改专项债有利于建立完善棚改的严格核算制度，防范各类借棚改乱发债、不精准考核等问题，试点发行棚改专项债有利于棚改规范化。

（2）棚户区改造专项债券是政府融资更加透明

      棚改专项债券能较好地保障棚户区改造资金供给，也使得地方政府在棚户区改造的时候资金运用的来源都比较清晰，募集多少、怎么募集、利率水平等等都会比较清晰，也有助于地方政府不断地改善其债务管理，使得其债务状况更加清晰，有助于更好地控制住那些隐性债务的发展。所谓专项债就是专款专用。

（3）替代现有的城投债，弱化地方政府对于平台公司的依赖

      棚改专项债设立的优势在于将棚改类城投债的需求完全转化为地方政府债，既降低了地方政府的利息负担，同时弱化了城投平台的地位。地方政府融资模式未来的方向是逐步弱化城投债的名义和实际的意义，最终演变为一体多面的融资结构。以地方政府一般债券为主体，各种专项债券为结合，省级人民政府为主体发行，或者为下级政府代为发行转贷，未来最终演变为各地级市发行自己的“市政债”，逐步弱化城投平台的地位。棚改这个项目一直是地方融资需求的大项，也是城投债发行中主要的募集资金用途。若地方政府棚改类城投债的需求完全转化成地方政府债券，则地方政府的利息负担降低，同时也会大大降低对城投平台的依赖，并达到降低城投平台地位的多重作用。

棚户区改造专项债券发行规模

   2018年6月20日，天津市红桥区棚户区改造专项债券（一期）通过财政部上海证券交易所政府债券发行系统成功发行，标志着自财政部、住房城乡建设部3月1日联合印发《关于印发<试点发行地方政府棚户区改造专项债券管理办法>的通知》以来，全国首单棚改专项债正式落地。本期棚户区改造专项债券，对应项目为天津市西沽南片区棚户区改造项目和天津市红桥区西于庄地区棚户区改造项目，期限5年，预计融资规模为108亿元，本期发行规模15亿元。

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