案情简介：

       1994年实行分税制改革后，地方财政收入占全国财政收入的比重从1993年的78％降至44.3％，降低了33.7个百分点。尽管之后地方财力有所回升，1997年达到51.1％，但仍大大低于1993年以前的水平。但从地方的财政支出来看，同期地方财政支出占全国财政支出中的比重并未降低，反而上升了，1996年达到72.9％。地方财政收入与支出的巨大差距，导致了地方财政自给率明显降低，仅为0.6左右。地方财政缺乏必要的财权，对中央财政的依赖性依然很强，地方在预算外寻求资金来源的情况有所加强，行政性收费在地方财政收入中的比重逐年加重。

       法理评析：

       当前我国是由多层次的政府组成的，不同层次的政府承担着不同的职能。为完成其所担负的职能，各级政府必须具备一定的财政收入。合理确定各层次政府的职能并相应划分各层次政府的财政收入范围是现代财政管理体制所要解决的核心问题，也是充分发挥现代财政职能的基础性环节。但从本案所提供的数据来看，我国的财政收支划分体制存在相当多的问题，财政收支划分法还有待于进一步的完善。

       一、中央和地方财政级次划分的现状：财政收支划分法的非规范性

       我国的财政级次划分制度是根据“一级政权，一级财政”的原则建立的，根据《宪法》规定的五级政府结构[1]，在《预算法》中相应设立了五级预算，将我国的财政级次划分为五级，即中央财政；省、自治区、直辖市财政；设区的市、自治州财政；县、自治县、不设区的市、市辖区财政；乡、民族乡、镇财政。[2]在1993年国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》中，对中央和地方的事权和支出的范围进行了划分，规定中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。在中央和地方财政支出的划分上，是以中央和地方的事权划分为基础确立的，力图正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积级性，促进国家财政收入合理增长。

       在确定中央和地方财政支出的范围之后，在《关于实行分税制财政管理体制的决定》中，根据事权与财权相结合的原则，采用税种分割法，按税种划分中央与地方的收入，将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。其中中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等。外贸企业出口退税，除一九九三年地方已经负担的20％部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。[3]地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰费，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产或赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75％，地方分享２５％。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享50％。

       我国在进行分税制改革之初，即着眼于中央和地方财政收支划分的合理性的立法规范，但无论从财政法理论还是最终的运行结果来看，我国的财政划分体制是存在相当多的问题的。从地方财政支出的范围来看，地方财政担负了几乎所有的地方公共物品的提供的职能，甚至承担了许多本应由中央财政负担的公共事项。而其财政收入的范围在分税制改革之后却呈现下降的趋势，我国地方税制更加薄弱，从我国财政收入的情况看，税收收入在我国财政收入体系具有绝对的优势，以2003年为例，根据国家税务总局的统计快报，该年度的财政收入(不含债务收入)为20501亿元，税收收入为20450亿元，占财政总收入的99.7%。而在地方财政收入中，税收收入的比重却逐年下降。地方所取得的税收收入根本无法为其履行提供地方性公共物品的职能给予必要的财政支持。为完成其所承担的大量的公共事务，在税收之外寻求财政收入，大量收取各种名义的行政规费，成为“费大于税、费挤占税”的根源性诱因。再加上现行的财政立法中只对以税收方式取得财政收入的权限及其在不同政府之间的划分加以明确的规定，缺乏对税收之外的财政收入取得方式的明确约束，也使地方政府得以转向税收之外的其他财政收入来源寻求资金的保障。而这种不规范的地方财政收入体系，极大的制约了地方完成其提供地方性公共物品的职能，加大了地方对中央财政的依附性，地方财政的自主性和灵活性被严重的压制，地方财政在国家财政体系中的地位和作用被削弱，

       二、中央和地方财权的适度分配：财政收支划分法的合理规制

       （一）我国财政收支划分法的立法现状

       地方财政在全国财政体系中所应当扮演的角色，在学界和实务界一直都倍受关注。地方是否应当享有自主的财政权利，是否有权决定其取得财政收入的范围和方式，中央政府可以在多大程度上制约地方财政权利的行使，中央政府与地方政府之间财权的平衡如何实现等等问题，在我国现行的财政收支划分体制下无法得到解决。从法律规范的角度来说，财政收支划分相关立法的缺失，是中央和地方权利范围界定不清的根源所在。

       当前我国现行的财政收支立法是相当薄弱的。除宪法和《预算法》中有关于财政收支划分的零星的规定外，绝大多数的财政收支划分的法律规定，是由国务院的“规定”或“决定”来完成的，立法层次低，法律规范的效力不足。国务院作为中央政府，由其制定财政收支划分法，由其自身决定其财政收支的范围，必然无法避免国务院从其自身运作的需要出发来决定相应的财权范围。在这一过程中，财政收支划分法本应遵循的宗旨、价值和原则，难以避免其被忽视的命运，而部门利益、本级政府的利益却被过多的考虑，因此，当前财政收支划分法的不规范性，实际上导因于中央政府的“自主立法”的立法模式。在以中央政府为主导的行政管理体制下，中央政府掌握财权配置的决定权，则意味着地方政府财权方面的需求有可能被有意无意的忽视，于是，中央政府的财权在1994年分税制改革之后的扩张、地方政府财权的削弱实际上是无法避免的。而由国务院主导财政收支划分立法也将导致法律规定缺乏权威性、制度的稳定性较差[4]、立法的科学性和民主性难以保证等等，而且这些不良后果已经严重影响到我国财政收支划分制度的完善以及经济体制改革的推进。

       另一方面，财政收支划分法不仅立法层次低，立法体系和立法内容也很不健全。首先，财政收支划分法是通过国务院的“规定”或“决定”来规范的，而不是通过严格意义上的行政法规来规范的。虽然国务院的规范性文件在效力上等同于行政法规，但无论从其名称上、结构体系上，还是从其语言表述上都与行政法规有相当大的距离。其次，财政收支划分法的基本内容还有很大一部分没有法律规范予以规定。比如关于财政收入中的非税收收入就基本上处于无法可依的空白状态，而这些非税收收入在地方财政中所占的比重也是丝毫不能忽视的。最后，作为一个完善的立法体系，要有不同层次的法律形式予以规范，如法律、配套行政法规和部门规章等，而财政收支划分法则基本上只有一个孤零零的国务院规定予以规范，显然离完善的财政收支划分法体系相距甚远，而一个完善的财政收支划分法体系是市场经济发达国家的一个共同的前提条件。

       因此，实现我国财政收支划分法的合理规制，改变当前的立法现状是相当必要的。财政权利在各级政府之间的合理划分，实际上关系到各级政府行政职权的履行，关涉到各级政府在整个国家政权机关体系中的地位，甚至关涉到地方自治与国家结构和国家体制等根本性的宪法问题，其法律的规制应该由立法效力更高的法律来完成。

       （二）中央和地方财权分配的原则和依据

       根据公共物品的受益范围可以把公共物品分为全国性公共物品和区域性公共物品，全国性公共物品应当由中央政府来提供，而区域性公共物品则应当由地方政府来提供。财政支出划分要依据各级政府事权的大小，也即按照各级政府提供公共物品的数量和质量来确定，而各级政府所能提供和应当提供的公共物品的数量和质量是和各级政府本身的地位和职责紧密联系在一起的。一般来讲，财政的收入分配职能和稳定经济职能应当由中央政府来承担，而财政的资源配置职能则应由中央政府和地方政府共同承担。而财政收入划分的依据是各级政府的财政支出范围，原则是事权与财权相结合，确保各级政府能充分完成其财政支出的任务。财政收入划分的对象是财政收入权，财政收入权是各级政府在财政收入方面所享有的权力的总称，包括财政收入设立权、财政收入征收权和财政收入享用权。现代国家，财政收入的形式主要是税收。[5]因此，划分财政收入权主要是划分税收收入权。税收收入权一般包括税收收入的设立权即税收立法权、税收征收权和税收享用权。在财政收支划分中，应当体现适度分权原则和事权与财权相结合的原则。

       规范的财政收支划分体制应当是以适度分权原则和事权与财权相结合的原则建立起来的。适度分权原则是指在财政收支权的划分上应兼顾中央和地方的利益，在保证中央财政收支权的前提下，适度下放给地方一定财政收支权。适度分权原则是一国分为中央和地方多级政府，各级政府分别承担相应的提供公共物品职能的要求。根据提供公共物品的效率的高低，具有全国意义上的公共物品适合于中央政府提供，则相应的财政收支权就应当集中于中央，而仅具有地方性意义的公共物品适合于地方政府提供，则相应的财政收支权就应当下放给地方。适度分权原则可以调动中央和地方两个积极性，是现代各国财政收支划分法所遵循的基本原则。

       事权与财权相结合原则是指在划分财政收支权时必须以各级政府的事权为基础，根据事权的大小来划分财政收支权。事权是指各级政府基于其自身的地位和职能所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力。财权是指各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的权力。事权与财权相结合的原则是权力与义务相统一、权责相统一等法律基本原则的具体化。事权是享有财权的基础，财权是履行事权的保障。只有把事权与财权相结合、相统一，才能保证各级政府最大效率地完成其各自的职能，才能避免人浮于事或财力不足的现象，才能最大限度地提高财政收支的效益。

       根据适度分权原则和事权与财权相结合原则对我国财政收支体制进行完善是相当必要的。由于我国幅员辽阔，各地所需公共物品的数量和质量也有很大差别，加上经济发展不平衡，由中央在全国范围内对各地的公共物品的提供进行统一安排，显然是不可能的。因此，应当赋予地方从本地的特殊情况和经济发展的要求出发提供适合于本地的公共物品的自主权是相当必要的。而这种自主权必须获得相应的财力的支持才能最终实现。当前地方财权的萎缩，严重限制了地方政府在社会发展和经济建设中本应有的作用的发挥。财权萎缩的结果，必然导致地方事权的架空，地方政府职能的实现受到极大的阻碍。

       财政收支划分体制的安排，其根本的目的在于以财政收入和支出的合理配置，保证各级政府正常运作所必需的财政收入，以合理的财权保证事权的实现。财政收支划分法的合理规制，应当实现在中央政府和地方政府两者之间在财权上的适度的平衡。从总体上说，地方政府在全国政权体系中居于基础性的地位。中央政府职能的实现，在很大程度上依赖于地方政府的合理运作。正因为如此，使地方政府获得相应的财权的保障，对其正确履行地方政府的职能是相当必要的。在财政收支划分体制下，应当合理的提升地方政府的地位，保证其获得与其事权相适应的财政收入。

       三、地方财政权的肯认：地方自主权的财政基础的保障

       财政收支划分法关系到各级政府在国家政权体系中的地位、关系到各级政府所承担的事权范围的大小和能否充分发挥其职能。财政收支划分法在一定程度上是一个国家政治体制、经济体制和立法体制的直接反映，也直接或间接地影响一国政治、经济和立法体制的未来走向。我国现行的财政收支立法体制实际上与我国中央集权的政治结构直接相关的。在我国中央集权的单一制的国家政治结构形式下，地方政府的自治权并未得到肯认，这在一定程度上也制约了立法对地方政府的财政收支权的肯认。

       尽管中央和地方政府其国家职能的履行的最终目标有其一致性，但由于不同的国家职能根据一定的标准在中央政府和地方政府之间进行了划分，从其自身履行国家职能的需要出发，中央政府和地方政府在财政收入权上也存在一定的利益冲突。中央政府与地方政府行使职权的着眼点是不同，中央政府履行职权是以全国的整体利益的维护、协调、整合为其价值目标的，而地方政府则主要着眼于本地的利益的维护。虽然地方利益与全国整体利益应当是一致的，但中央政府作为全国利益的维护者，其政策选择必然有其独有的价值取向，此时，只有在中央和地方之间形成必要的权力的平衡，才能避免中央政府的权力过多的侵夺地方利益。因此，即使在中央集权模式下，地方政府一定程度上的自主权仍是相当必要的。地方政府要成为地方利益的有效的维护者，其自主权，地方事务安排的自主权应当得到有效的保障。

       在任何一种政治结构模式下，财政收入都是政权职能履行的根本性保障。缺乏财政的支持，任何国家事务都缺乏实现的经济基础。与地方事务安排自主权相配合，也应当授予地方一定的财政收支的自主权，地方应有足够的自主权来选择其获得财政收入的方式和范围，使其能够根据本地的经济、社会发展的需要，合理安排其财政收支。中央对地方财政收入权的控制应当在一定程度上有所松动，中央现有的财政收入权也应当适当的下放给地方。

       财政收入权是各级政府在财政收入方面所享有的权力的总称，包括财政收入设立权、财政收入征收权和财政收入享用权。我国的相关法律规定只是税收收入权作出了相关的规定，而对其他的财政收入的取得权并未加以规定。为确保地方政府能获得充足的财政收入，我国现行立法中肯定了地方享有税收征收权和税收享用权。但对税收立法权则严格保留于中央，地方并无税收设立权，它无权决定税种的开征、征税对象、征税的范围和税率。地方税收立法权的缺失，使其在税收收入的取得上极为被动，更多的受到中央的牵制。

       根据税法理论，税收是人民同意的结果，有人民的同意始有税收的开征。出于地方公共事务的需要，人民同样可以赋予本地政府一定的税收征收权。地方税收立法权的授予，在一定程度上是对人民参与地方性公共事务的民主权利的肯认。人民不仅有权决定具有全国意义的公共物品，同样有权决定地方政府在提供地方性公共物品上的权利范围。以同意本地政府开征当地意义上的税收，人民也得以参与对地方政府的公共物品的提供的决策过程，地方政府职权行使的民主性也更富有价值和意义。

       不仅如此，地方政府税收立法权的肯定，更是避免地方在税收之外随意征收行政规费所必需的。地方政府在税收开征自主权上的剥夺，使其在财政资金不足以维持其行政职权的行使时不得不寻求税收之外的财政收入形式，而在我国当前立法体制下，税收权力已有所规范，而对行政规费的征收等仍欠缺相应的法律规制。地方政府在税收之外的征收行为，已逃逸出税法的规制范围，已形成了对人民财产权利和自由权利的随意侵夺。因此，赋予地方政府的在税收开征上的自主权，允许其开征具有本地意义的税种，将有利于削弱地方政府寻求税收以外的财政收入形式的动因，将其财政收入的取得方式限定于税收的范围之内，并以税法加以有效的规范，则是更富有成效的规制模式。

       四、关于本案的结论

       中央和地方政府的合理的财政分权，对我国政府体系的有效运转是相当必要的。本案所暴露出来的地方政府在财政收入取得上的困境，已对地方政府正常行使其财政职能构成了一定的限制。如何在中央和地方形成合理的财政收支划分体制，应当是财政收支划分法所关注的。但在当前我国财政收支划分法还相当不完善的情况下，依据适度分权原则、事权和财权相结合的原则对财政收支划分法加以完善，赋予地方政府一定的财政自主权，使其能够根据本地的实际合理安排财政收支，是相当必要的。