案情介绍

       XX市行政事业单位采购办公用纸，其主要文件包括：《办公用纸采购招标项目介绍》、《办公用纸定点采购的请示》、《办公用纸价格体系简述》、《目前市场上办公用纸存在的主要质量问题分析》、《招标公告》、《政府采购评标文件》、《办公用纸定点采购招标修改》、《办公用纸采购招标评分表》、《评标报告》、《中标通知书》、《关于行政事业单位办公用纸实行定点采购的通知》等，现择要介绍其主要文件的内容。[1]

       一、《招标项目介绍》摘要

       XX市政府采购中心在决定对市级行政事业单位办公用纸进行招标采购之后，就开始拟定下列采购方案，报XX市财政局批准。

       1．确定采购目标

       根据办公用纸的特点，借助定点采购的优势，在保证各行政事业单位正常需要的前提下，降低办公用纸价格，提高办公用纸质量及相关服务质量是本次采购的目标。

       2．选择采购方式

       本次采购用公开招标的方式进行定点采购。采用定点采购，不确定数量、交货时间，不统一储存，不统一调拨。它是按照测算的一年的用量来投标，中标后，各行政事业单位根据实际需要下订单，并与中标供应商按照投标的价格签合同，中标供应商送货上门。定点采购的期限为一年。一年中如需调整价格，中标供应商应向XX市政府采购中心申报，由政府采购中心审批，并按批准后的价格调整方案执行。

       3．开展市场调查，并根据实际需要确定技术规格和资格审查条件

       4．确定售后服务条件

       5．确定评委会成员

       6．确定评标办法

       因为本次招标是选择一家定点供应商，而且合同期为一年，不是简单地选择价格最优的产品，所以本次采用评分法评标，对投标商在标书的规范性、技术指标、配送方案、投标报价、履约能力、以往经验、服务承诺等方面进行综合评价。

       7．编制标书

       8．发布招标公告

       为使更多供应商及时获得招标信息，我们分别在《XX法制报》、公共信息以及国际互联网上发布招标公告，同时根椐我们掌握的有关资料，向一些具备投标实力的公司发出招标邀请。前来询问投标的供应商比预期更为积极。经反复比较，规模较大、实力较强的企业踊跃报名，而实力较差的供应商则主动退出竞争，另一些各具所长的企业通过内部组合，取长补短，联合投标，既壮大了实力，又拓展了服务范围，显示出对本次投标的极大热情。先后有XX市XX纸业有限公司、XX纸业（XX）有限公司、XX市XX工贸有限公司和XX工贸公司四家公司购买了标书。

       9．开标

       10．评标

       评标委员会对四家投标单位的标书进行了认真评审，评比内容包括标书的规范性、产品质量、投标报价、服务措施及商务条款等，并组织对预中标单位进行实地考察。考察结果表明，XX纸业（XX）有限公司有较强的生产能力，产品质量优异，有完善的管理制度（获得国际ISO9002质量管理证书），并具有丰富的纸张配送经验，根据标书情况及现场实地考察，评委会一致推荐该公司中标。

       11．发放中标通知书

       12．履约

       XX市财政局根据招标结果下发了《关于行政事业单位办公用纸实行定点采购的通知》。各行政事业单位根据这份文件到指定的供应商处购纸，自行结算。

       二、《招标公告》摘要

       XX市政府采购中心委托XX市机电设备招标中心，就以下项目进行招标，现将有关事项通知如下：

       （一） 招标内容：

       1．办公用空调设备（中央空调除外）定点采购项目，合同期限一年。凡具备国家优质名牌产品资格，并具有在XX市销售、安装及维修服务能力的制造商均可参加。

       2．办公用纸定点采购项目，合同期限一年。凡拥有相关设备并在XX市具经营、仓储、运输能力的企业均可参加。

       （二） 标书发售时间、地点：

       1999年7月28日至8月8日，每天工作时间，请有兴趣的合格投标人携带营业执照原件及复印件（加盖公章）到XX市机电设备招标中心联系。

       地址：XXX 电话：XXX 联系人：XXX 传真：XXX

       三、《关于行政事业单位办公用纸实行定点采购的通知》摘要

       市直各行政事业单位：

       为规范支出，发挥集中采购优势，达到政府采购物品质优价廉的目的，经公开招标及专家评委会评定，XX纸业（XX）有限公司为XX市行政事业单位办公用纸定点供应商。现将有关事项通知如下：

       1．适用范围 各行政事业单位使用财政预算内、预算外资金及事业收入采购的办公用纸，无论数量、金额多少，一律到XX纸业（XX）有限公司采购。

       2．实施时间 自1999年10月至2000年10月，服务期限暂定一年。

       3．采购方式 采购单位以电话、传真方式订货，订购热线：XXX，传真：XXX，由供应商免费送货上门。

       4．结算方式 货到付款，由各单位以转账或银行委托收款等方式结算，不得用现金支付。

       5．其他事项

       （1）该项目执行期间，如遇价格调整，以采购主管部门的补充通知为准。

       （2）通知附件所列价格为单位常用办公用复印纸、传真纸、电脑打印纸、速印纸规格价格，单位如有特殊规格需求，可向供货商订货，价格由双方议定。

       6．投诉与监督 采购人有得向供货商提出服务承诺以外的其他要求；供货商要认真遵守服务承诺，如一年内被有效投诉三次，采购主管部门将取消其定点供货资格。投诉电话：财政局监察处XXX、行财处XXX、社保处XXX、农财处XXX、综合处XXX、政府采购中心XXX。

       实行行政事业单位办公用纸定点采购，是我市实施政府采购制度的又一改革，在执行中如有问题或不中之处，请及时将意见和建议反馈给市政府采购中心，以使这项改革日臻完善。

       特此通知

       四、《政府采购评标文件》摘要

       第一部分 投标邀请函

       XX市机电设备招标中心受XX市政府采购中心的委托，对XX市行政事业单位办公用纸进行公开招标，欢迎市内有供货能力的合格供货商参加投标。

       第二部分 招标项目要求

       A 投标单位要求

       1．投标单位要求是具有合法的经营资格，有从事本行业经验的专业办公用纸生产经营公司；

       2．投标单位必须具有良好的经营业绩和银行资信状况；

       3．投标单位必须具有一定的生产、经营、仓储和运输等能力；

       4．投标单位的经营场所必须位于XX市内；

       5．办公用纸定点供应合同由中标企业与采购单位双方签订；

       6．投标报价应包括：投标报价为完税人民币价格，并提供XX市税务发票（本报价包括货物由仓库运至指定办公地点）；

       7．本次招标项目有效期为1年；

       8．本次采购的服务对象为XX市行政事业单位，投标单位在价格上应予以充分的考虑，并提供最佳的售后服务；

       9．以上要求为基本要求，各投标单位应尽可能提供优惠条件。

       法理评析

       一、该采购活动的内部监督机制是否健全？

       为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“《政府采购法》”）。政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。《政府采购法》第14条规定：“政府采购当事人是指在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等。”第15条规定：“采购人是指依法进行政府采购的国家机关、事业单位、团体组织。”第16条规定：“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。”

       政府采购中心既是政府采购的管理机关，同时又是一个集中采购机关，具有双重职能。因此，其执法或开展采购活动的公正性均会引起供应商的关注，也是树立政府采购活动形象的关键主体之一；从本案对采购过程中有关事务的处理来看，政府采购中心已经意识到了这一问题，比如，在该项采购活动中，政府采购中心把自己的位置摆在组织者的地位上，没有把所有的采购事项全部由自己来承担，把招标事务委托给了中介组织，合同也由用户与中标人签订，这样可以尽量避免自己卷入错综复杂的法律纠纷之中。

       目前，在各级政府的采购活动中，管理与实施双重职能兼于一体的现象仍比较普遍，这在我国政府采购试点阶段具有一定的合理性，但这是与我国发展和完善市场经济的要求相悖的。政府采购中心必须尽快实现向采购主体的转变，以理顺政府采购管理体制，健全内部监督机制。

       政府采购管理机构的内部监督机制是确保政府采购顺利进行，确保政府采购目标能够实现的重要保障。没有完善的内部监督机制，政府采购活动就容易流于形式，也容易滋生内部的腐败，《政府采购法》所确定的“提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设”的目标就无法得以实现。

       2003年8月18日国务院办公厅转发了财政部《关于全面推进政府采购制度改革的意见》其中强调，政府采购管理职能与执行职能分离，机构分别设置，是建立政府采购制度的客观要求。要科学界定监督管理职能和执行职能。政府采购监督管理部门要切实做好政府采购的政策制定、预算编制、资金支付、信息管理、聘用专家管理、供应商投诉处理、集中采购机构业绩考核和政府采购管理人员培训等监督管理工作。集中采购机构要接受委托，认真组织实施政府集中采购目录中的项目采购，制订集中采购操作规程，负责集中采购业务人员的培训。要建立管理机构与集中采购机构相互协调的工作机制。管理机构不得进入采购市场参与商业交易活动；集中采购机构作为执行机构，要严格执行有关政策，确保政府采购活动公开、公平、公正、高效。

       要重点抓好集中采购机构的设置，充分发挥集中采购机构在全面推进政府采购制度改革中的重要作用。要按照法律规定和工作需要，独立设置与行政部门没有隶属关系和利益关系的集中采购机构。对已经设立的集中采购机构，要通过加强制度建设和完善监管机制，进一步规范管理。对不设置集中采购机构的，要因地制宜，积极探索提高政府采购资金效益的有效途径和办法。目前隶属于行政部门的集中采购机构，应于2003年年底以前与所属部门分离。

       二、招标活动中是否存在地区歧视性问题？

       公开性原则和公平性原则是政府采购的基本原则，《政府采购法》第3条规定：“政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。”第5条规定：“任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场。”公开性原则和公平性原则的一个重要要求就是避免歧视现象的发生，歧视现象在根本上违反了公平性原则，同时往往是通过违反公开性原则来实现的。其实现象包括地区歧视、资格歧视等，目前主要是地区歧视。

       从本案的相关文件可以看出，本案中存在地区歧视现象，主要表现在两个方面：一是招标公告没有按规定在《中国财经报》发布；虽然政府采购中心在《XX法制报》、公共信息以及国际互联网上发布了招标公告，但与政府采购公开性的要求仍具有一定距离。《政府采购法》第11条规定：“政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布，但涉及商业秘密的除外。”1999年6月24日财政部发布《政府采购管理暂行办法》，其第3条规定：“采用公开招标方式的，招标人（或者代理机构，下同）必须在《中国财经报》上发布招标通告，同时也可在省级以上政府采购管理机关指定的其他报刊和信息网络上发布。”2000年9月11日财政部发布了《政府采购信息公告管理办法》，第2条规定：“政府采购信息，是指政府采购法律、法规、政策规定以及反映政府采购活动状况的资料和数据总称。政府采购信息公告，是指将应当公开的政府采购信息在报刊和网络等有关媒介上公开披露。”2000年12月28日财政部发布《关于中国政府采购网有关管理问题的通知》规定：“按照信息相对集中、受众分布合理的原则，财政部指定“中国政府采购网”为全国政府采购信息公告的网络媒介。根据网络实行分级维护的工作要求，各地方、各部门按规定应当公告的政府采购信息（如公开招标信息、中标信息、政策信息等）均应当在最短的时间内加载上网，具体方法和程序参照《政府采购信息公告管理办法》（财库[2000]7号）执行。”2001年5月财政部又创办了《中国政府采购》杂志。由于本采购活动是在1999年7月进行的，因此，并不完全适用财政部的相关规定，但作为公开性的政府采购活动应当至少在全国范围内公开发行的报刊上公布，而不能仅仅在地方性的与政府采购关系不是十分紧密的报刊上发布。今后进行政府采购活动，都应当在政府采购网和《中国财经报》上予以公告。

       二是招标公告中规定“凡拥有相关设备并在XX市具有经营、仓储、运输能力的企业均可参加。”在投标邀请函中又明确：“欢迎市内有供货能力的合格供应商参加投标。”虽然该项采购有其特殊性，供应商应当具备某种能力才能完成供应任务，但这些条件应当由供应商在了解相关信息后自己进行判断，采购机关明确作出限定，一是没有必要，二是容易使人感到是对供应商的条件进行某种限制，有违反公平原则之嫌。

       三、备案文件是否齐全？

       本案的备案文件不是很齐全，比如没有发现招标人提交的有关招标投标情况的书面报告，再比如合同条款中没有明确中标方与买方签订合同后应在规定时间内将合同附本报财政部门备案等等。在政府采购管理机关和集中采购机关分设的情况下，有关备案文件必须提交给管理机关，便于管理机关全面掌握采购活动的情况，也为管理机关及时处理有关事务如供应商投诉或拔款审核等提供依据。

       四、验收方式是否规范？

       该项采购采取定点签订长期合同的做法在国内还是首创，也是符合国际惯例的。这种方式之所以在国际上流行，主要是节省人力和财力。但在合同验收时，是实行用户验收方式，而没有实行第三方验货制度。虽然XX市在开展采购活动前，对有关供应商的纸张质量做了检测，但在目前假冒伪劣产品充斥市场的情况下，也应该强化验收措施，至少在合同中要明确保留请第三方验货的权利，这对于保证采购质量，维护政府采购的声誉是有益无害的。在我国实行政府采购的初始阶段，各项工作均应做到高标准、严要求，即使是标准物品，也应严格把握质量关。

       五、拔款方式是否有所突破？

       在该项采购中，合同条款规定“货款由用户支付。”这种拔款方式虽然符合现行行政、事业单位会计管理体系和国库制度的要求，但弱化了货款直接支付在推动政府采购工作方面的力度。《政府采购管理暂行办法》及《合同监督暂行办法》规定：“政府采购管理机关依据采购机关提交的有关申请拔款的文件办理政府采购资金的拔款手续。”在国库集中收付制度尚未建立以前，政府采购资金的拔付方式有两种选择：一是在总会计设立政府采购资金专户，货款由财政部门直接支付给供应商；二是在没有设立政府采购资金户的地区，财政部门按现行拔款方式根据合同金额划拔资金，最后由用户向供应商付款。[2]